“以地养老”可以探索但不能强制

郑风田

【摘要】农村养老应该建立“一梁、一柱、一补”，即家庭养老为梁、普惠养老金为柱、“以地养老”为调剂，在继续坚持家庭养老为主的基础上，以普惠式养老为辅，用“以地养老”作为补充调剂。农村社会养老应该探索社会资本进入途径，给农民更多的社会养老选择权。

【关键词】“以地养老” 养老 农村 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

根据央视报道，我国宁夏回族自治区平罗县自2013年开始探索“以地养老”，具体做法是：从老年农民手中按市价收购承包地经营权和宅基地使用权，宅基地及其房屋一般作价9万元，承包地每亩9千元，农民用所得资金进驻养老院。除了宁夏，全國不少地区都在试水“以地养老”，比如河北、浙江、山东等地，做法也大同小异。那么，应该如何看待“以地养老”？它能否解决我国农村的养老困境？对我国农村“三块地”改革有何借鉴意义？在实践中又该如何进行完善？

“以地养老”对农村养老和土地退出机制改革是一项有益的探索

关于平罗“以地养老”的报道出来之后，赞成者与反对者都不少。赞成者认为平罗“以地养老”值得推广，农村土地是我国农民赖以生存的根本，将老年人“以地养老”“以权养老”作为土地改革的一项试验，以此支撑农村养老，是一个很好的选择。反对者认为“以地养老”既不科学也不合法，“以地养老”难破农村养老困局，宅基地、承包地“双退”代价太大，难以在全国推广，还可能因此引起农村巨大的家庭冲突；农村“以地养老”并不一定实行“双退”，还有更好的途径，农地退出要建立更科学的方法，让农民土地保值增值。

笔者认为，“以地养老”可以探索，但要完善农村土地退出机制。“以地养老”试图解决目前困扰我国农村的两大难题：一是农村近亿人的养老困局，尤其是5000多万留守老人的养老难题；二是如何打破农村一直沉睡的土地资源“坚冰”，让农村的土地财产给农民带来收益。“以地养老”可以作为农村养老的一种补充，但真正解决我国农村老年人的养老，还需要依靠传统的家庭养老以及建立普惠制的养老金制度，让农村的老年人能够有一个幸福的晚年。要在探索中解决问题，在探索中发现问题，从而为下一步的改革积累经验。

首先，从养老困境来看，我国探索“以地养老”等农村养老改革，意义非常重大。根据民政部门2015年的统计，我国农村年满60岁的老人约为1.19亿，其中包括约5000万的农村留守老人。而根据国家卫计委《中国家庭发展报告（2015年）》统计，我国目前空巢老人占老年人总数的近一半，农村空巢老人比城镇空巢老人困难很多。据《2014中国农村养老现状国情报告》统计，我国超过68.4%的农村老人养老的经济来源靠子女资助，其次是新农保和土地收入。只有15.9%的农村老人感觉目前养老没困难，47%的老人认为钱不够花，42.3%的老人认为病痛较多。

我国农村的空心化、老龄化，使农村养老面临转型与挑战。过去数千年来，我国农村一直实行的是家庭养老，即“养儿防老”，但多年执行的计划生育政策，使农村大部分家庭以2个以内孩子为主，家庭趋于小型化。而目前我国农村约有2.8亿农民外出打工，其中基本上都是青壮年农民，导致农村变得空心化，对农村传统的家庭养老模式构成巨大挑战。老人们的儿女不在身边，自己又没有退休金，养老存在很大问题。如何解决农村养老问题，需要多种探索，而“以地养老”就是其中的探索之一。

其次，从农村土地利用来看，目前的“以地养老”对未来农村土地退出机制以及土地交易市场建设是一种有益的探索。农民手中都握有一笔重要的财富，那就是承包地与宅基地。承包地全国有近20亿亩，而宅基地有2.5亿至3亿亩。这本来应该是一笔巨大的资产，但遗憾的是，由于政策的限制，这笔财富成为隐形财富，没有给农民带来太多的财产收益。因此，要探索承包地与宅基地的退出机制，建立市场化配置机制，增加农民的财产收益，允许农民进行承包地、宅基地与房屋的财产权交易，建立交易制度与交易市场体系，包括转让、出租、买卖、入股、担保抵押等。

“以地养老”只能作为我国农村养老的调剂

我国农村的养老要逐步从原来单一的家庭养老向“一梁、一柱、一补”过渡，即家庭养老为梁、普惠养老金为柱、“以地养老”为调剂，在继续坚持家庭养老为主的基础上，以增加普惠式养老为辅，再用“以地养老”来作为补充调剂。农村社会养老应该探索社会资本进入途径，让农民有更多的社会养老选择。

首先，如果完全“以地养老”，可能会引发农村家庭巨大冲突。自农村实行土地联产承包责任制以来，土地承包期从15年不变，到30年不变，再到第二轮土地承包到期后再延长30年。严格执行中央的农村土地政策，就意味着增人不增地、减人不减地。农村老人一般在上世纪90年代的土地承包政策中分到土地，而自此以后出生的农村孩子，基本上就没有新地可以承包了，由此出现了相当庞大数量的无地农民。这些人原本希望能够承接爷爷或者奶奶的承包地，如果“以地养老”强制推行，就意味着这些孙辈得不到长辈名下的承包地，由此可能会引发巨大的农村社会矛盾。当然，如果孙辈已转移到城市，又不愿意继承这些土地，矛盾可能会小些。农村的宅基地也是一样的道理。

其次，我国农村老人应该同城市居民一样，享受普惠式养老。我国城市居民都有养老金，应该让农村老人也享受到普惠养老金。当然，由于国家财力有限，国家应只负责提供最低标准的养老保障。普惠式养老金在世界上尤其是发展中国家的农村被普遍采纳，并且运行效果良好。世界银行在1994年的报告中指出，普惠式的养老金制度由于不考虑投保人的收入、财富与工作年限，避免了信息不对称所带来的难题，管理成本极低，还可以有效地缓解贫困，获得了农村百姓的热烈拥护。那么，如果农村老人在年满60岁后都享受国家普惠式养老金，需要多大的盘子？假如按照东、中、西部地区每人每年标准分别为2000元、1500元、1000元，中央财政不分地区每人每年拿出补贴1000元，东、中部地区所缺部分由省市配套，按第五次人口普查统计，我国农村老年人口为8557万，总计中央财政每年拿出不足900亿资金，这样既可让我国农村老年人享受到国家普惠式养老的好处，又在财政承受范围之内。endprint

再次，家庭养老不能轻易丢弃，而是要发扬孝道、继续光大。国家普惠式养老金只是提供了一个最基本的保障部分，因为标准很低，难以支撑老人生活，还需要家庭养老来提供支柱。家庭养老模式是儒家文化几千年的优良传统，赡养老人是儿女的责任，农村家庭子女过去不养老人会面临很大的道德压力，家庭在提供生活照顾和精神慰籍方面又具有无可替代性。目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模式，不能为了推广“以地养老”与普惠式养老而轻意否定家庭养老，应该继续弘扬已存在数千年的家庭养老传统。

最后，“以地养老”只能作为调剂。对于农村鳏寡孤独者，以及失去劳动能力、子女又不能提供养老的农村老人，可以用“以地养老”来进行调剂。“子孙满堂、老有所养”是我国古老的养老方式，然而，目前2.8亿农村人进城打工，留下5000多万留守老人，进城打拼的儿女们鞭长莫及、难以尽孝。因此，当“养儿防老”失效时，可以用“以地养老”作为替代。当然，如果儿女们愿意养老，则不能轻意用“以地养老”替代家庭养老。

通过“以地养老”来探索农村土地交易机制

农村养老难，农村土地财产收益变现更难。农村宅基地与承包地可不可以退出？如何退出？围绕相关问题进行探索，非常有价值。“以地养老”的价值就在于探索农村养老以及农民宅基地与承包地退出机制，逐步激活农村巨大的土地沉睡资本。然而，在推进“以地养老”过程中，要避免以下三方面问题。

第一，避免侵害农民土地财产权。农村宅基地改革是土地改革的深水区。如何推进宅基地退出制度的改革，让农民获得财产收益，目前还面临不少问题。例如在推进农民集中居住的过程中，某些地方政府不顾国家相关法律规定，仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害。推进“以地养老”，要避免原来农民集中居住等项目问题的重演。

第二，避免危及基本农田，变相侵犯农民土地权益。由于我国18亿亩耕地红线所限，个别地方政府为了突破这条红线，就搞起了土地占补平衡术，即通过“农民集中居住”或者叫“宅基地换房”，把农民从原来的村庄迁出来，集中到一个地方政府或者开发商兴建的小区去居住，而农民原有的宅基地、空闲地等则被当地政府拿走，“三通一平”之后高价出售或者搞占补平衡。由于农民宅基地一般都比較大，这么做可以空出不少土地，通过“宅基地换房”多出的土地就可以不必经过审批而直接用于工业建设。

我国一些基层政府工业化冲动很强，但面临着土地转用审批难关，所以近年来一些基层地区对农民宅基地退出很着迷，但基本上都是以牺牲农民利益为代价的。由于没有处理好国家、地方政府以及被拆迁农户的利益，带来很大的社会问题。农民在宅基地退出中受损很大，一些地方政府在实施过程中滥用行政权力现象也很严重，缺乏对农民意愿的基本尊重，不能保障农民的知情权与参与权，农民抵触比较大。

第三，避免强制土地退出，要建立与完善市场机制。“两分两换”“农民集中上楼”等均因涉及到强制而被叫停。农村可以进行此类探索，但应该让市场发挥资源配置的决定性作用，不能进行强制。要探索承包地与宅基地的退出机制，建立市场化配置机制，增加农民的财产收益，允许农民进行承包地、宅基地与房屋的财产权交易，建立交易制度与交易市场体系。目前农村承包地的价格相对来讲还可以评估作价，但由于农村的宅基地市场还未建立起来，宅基地的价值就难以估算。如何打破地方政府对农村土地及养老的垄断，吸引社会资金参与，也是未来一个非常重要的发展方向。

就宁夏的“以地养老”而言，目前其作价标准是：承包地10亩作价9万，宅基地一户作价9万。如果是远离县城的村庄，这个价格还可以，但如果是在级差地租比较高的地区，这个价格就比较低了。因为退出的宅基地用地指标市场从20万到200万都有，当然大城市周边的比较高，而偏远地区比较低。由于国家该类市场还没有建立起来，所以这些交易还很难进行评价。此外，村庄不宜作为土地退出的交易主体，因为涉及垄断，容易形成强制，难以让市场发挥主导作用。如果可以市场化交易，农宅价值将会翻几番。

总之，虽然“以地养老”很有价值，可以结合各地的实际情况进行探索，但不能因此强制农民将放弃承包地与宅基地作为享受村级养老服务的条件，要让农民在接受养老服务时有选择的自由。

（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

【参考文献】

①《2015家庭发展报告：中国家庭平均3.35人》，《北京晚报》，2015年5月13日。

②《六安：农村养老难 多地探索“以地养老”》，中安在线，2015年9月28日。

③《上海财大<2014中国农村养老现状国情报告>披露》，《文汇报》，2015年4月22日。

责编/杨鹏峰 美编/于珊endprint