完善刑事附带民事公益诉讼制度三点建议

严锋

摘 要：提起公益诉讼是法律赋予检察机关的一项新的法律监督职能。进一步完善了运用公权力通过法律手段维护国家和社会公共利益的路径。检察办案实践中存在调查机制不健全、判决执行保障不力等问题。应通过完善调查取证机制、强化执行检察监督保障等方式予以解决。

关键词：刑事附带民事；公益诉讼；完善建议

一、刑事附带民事公益诉讼沿革与厘定

（一）刑事附带民事公益诉讼制度梳理

2014年10月23日，党的十八届四中全会第四次会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区包括北京、吉林等13个省、自治区、直辖市的部分市级和基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。从此，公益诉讼工作正式在全国开展试点。

2017年6月，修改后《民事诉讼法》和《行政诉讼法》正式赋予检察机关提起公益诉讼权力。刑事附带民事公益诉讼也由此得到确立。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》），其中规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。”刑事附带民事公益诉讼得到进一步明确和细化。

（二）刑事附带民事公益诉讼与普通刑事附带民事诉讼厘定

一是保护的客体不同。刑事附带民事公益诉讼保护的是公益，范围主要限定在破坏生态环境和资源保护和食品药品安全领域普通刑事附带民事诉讼保护的是私益。提起刑事附带民事诉讼的范围是国家财产、集体财产遭受损失的刑事案件，即造成国家财产、集体财产损失的犯罪行为。二是提起的主体不同。在刑事附带民事公益诉讼中，检察机关以公益诉讼起诉人的身份代表国家提起诉讼。在普通刑事附带民事诉讼中，提起附带民事诉讼的当事人是受害人本身。三是承担责任的诉求不同。在刑事附带民事公益诉讼中，可以向法院要求当事人停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。在普通刑事附带民事诉讼中，受害人的诉求为侵害人因犯罪遭受的物质损失。四是提起诉讼的程序不同。提起刑事附带民事公益诉讼的，检察机关履行诉前公告程序，督促适格主体提起民事公益诉讼。虽然是否需要公告存在争议，但进行公告有其存在的合理性。而提起刑事附带民事诉讼不存在特定的诉前程序，检察机关可以依据法律规定直接提起。

二、刑事附带民事公益诉讼存在的三个问题

（一）是否需要履行公告程序没有规定

根据《两高解释》第十三条规定，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。这是对于民事公益诉讼的规定，但对于刑事附带民事公益诉讼是否需要进行公告没有作出规定，最高人民检察院（以下简称高检院）也没有对此进行明确的说明。这在实际操作层面容易引起争议。一种观点认为，提起刑事附带民事公益诉讼时应该进行公告，主要理由在于，该类型诉讼本质上属于民事公益诉讼。另一种观点认为，提起刑事附带民事公益诉讼时不需要进行公告，主要理由在于，根据《高解释》第二十条规定，人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。根据该条款可以直接得知，检察机关提起刑事诉讼可以直接附带民事公益诉讼，无需履行公告程序。

（二）调查取证机制不完善

《两高解释》第六条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料。”但在办案实践中，办案人员普通反映，调查取证面临重重困难和阻力。究其原因，一方面，没有从法律层面对检察机关的调查取证程序作出具体规定，导致检察办案人员在具体操作中无所适从。另一方面，也是最为关键的是，调查取证权缺乏强制力。虽然“两高解释”明确规定了检察机关的调查取证权，但却缺乏强制力的保障措施。由于检察机关在调查取证过程中不能采取查封、扣押、冻结，以及限制人身自由的强制措施，极易导致很多证据无法取到，如办案人员需要找当事人乃至证人制作笔录，但对方不予配合，办案人员面临尴尬局面。

此外，委托专业鉴定机构规定不详且鉴定成本高昂。根据《两高解释》，刑事附带民事公益诉讼主要集中在食品药品安全领域和生态环境及资源保护领域。检察机关要提起附带民事公益诉讼，就必须对这些领域因犯罪造成的危害情况尤其是具体损失情况进行详细的掌握，这就必须依托专业鉴定机构的鉴定。由于法律和司法解释没有对鉴定尤其的费用的承担作出详尽的规定，导致在实践中，检察机关在从事民事公益诉讼工作时容易“卡壳”。如前期鉴定费用由谁承担，在诉讼过程中，鉴定费用能否也作为附带民事损失作为诉求由侵权人承担等。

（三）判决的执行缺乏监督保障

虽然《两高解释》第二十五条对法院判决执行作出了规定，但比较笼统，且没有规定强制力的保障措施。如在生态环境和资源保护领域的刑事附带民事诉讼案件中，法院虽然判决了要求当事人对破坏的生态进行修复，恢复原状，但由于修复时间周期较长，侵害人也自身也存在很多不确定因素，可能导致被破坏的生态环境在修复过程中因此遭到中止终止。也就是说，由于执行判决的时间较长，且是一个动态的过程，如果没有动态的监测监管机制，容易导致判决在执行上得不到有效的保障。当然，如果法院只是判决当事人承担赔偿责任，而且当事人也有赔偿能力，再由有资质的第三方负责去修复，那则另当别论。

三、解决对策和建议

（一）明确刑事附带民事公益诉讼无需公告

综合看来，笔者认为，该类型诉讼无需进行公告。主要理由在于，一是检察机关直接提起附带民事公益诉讼符合立法本意。从立法本意和初衷来看，在民事公益诉讼中，之所以规定要进行诉前公告，是解决民事主体的层次性和顺位性问题的。为了避免这一情况反复出现浪费司法资源，就需要对现行制度进行改革，由检察机关在诉前程序中统一发布公告，确定全国范围内是否有适格主体愿意提起诉讼。①而附带民事公益诉讼是发生在检察机关已经在进行的刑事诉讼阶段的，解决的是与刑事部分“相连”的民事部分的问题，让检察机关在代表国家进行公诉的同时解决民事部分，符合法律赋予检察机关提起公益诉讼的立法本意。二是刑事附带民事公益诉讼在法律适用上本质上不同于民事公益诉讼。在法律适用上，刑事附带民事公益诉讼法律适用的主体是刑事法律，公益诉讼只是“附带”，具有很强的“附属”特点，公益诉讼的启动具自然性和独立性。简单的说，只要刑事部分这个基本前提实现了，民事部分自然而然就基本上顺应实现了。三是有利于节约司法资源，提高诉讼效率。刑事附带民事诉讼程序不仅能节约司法资源，而且还能简化诉讼程序，提高诉讼效率，避免民事法官重新审理而造成的不必要的拖延，避免刑民裁判上的矛盾和冲突，有利于国家及被害人因犯罪行为所遭受的财产损害，实现社会稳定。②出于司法效率和办案效果的考量，应着眼于案件的整体快速解决。

（二）建立完善的调查取证机制

检察机关办理公益诉讼案件具有明显的“主动性”，调查取证的重要性可见一斑。一是建立办案前期费用保障机制，并扩大损失请求范围。虽然《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条对原告请求被告承担检验、鉴定等费用，人民法院予以支持的规定。但检察机关在办案中，前期往往需要支付巨额鉴定费用。非常有必要通过建立专项基金等方式予以保障。同时，应扩大“赔偿损失”的请求范围。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十五条也对被害人起诉请求赔偿因防止污染扩大、消除污染所采取必要措施支出的合理费用，人民法院应予支出的规定。虽该该规定是否适用于刑附民公益訴讼未有定论，但因在我国环境民事公益诉讼中，“赔偿损失”的请求范围包括了预防性措施、调查评估、过渡期等费用③。二是明确赋予检察机关在办理公益诉讼案件时的查封、扣押等强制性措施的权力。由于法律和相关规定对检察机关办理公益诉讼案件强制性措施方面没有做出详尽的规定，很可能导致检察机关在办案过程中卡壳，大大影响案件的办理效果。

（三）强化检察机关对的判决执行的监督

案件的生命在于判决的执行。在现有的法律框架下，刑事民事案件都具有完善的执行保障机制，而对公益诉讼案件的判决执行却没有建立相应的执行保障机制。根据《民事诉讼法》规定，检察机关应对民事案件执行活动的整个过程进行法律监督。这里的民事案件，不但包括民事公益诉讼案件，还应包括刑事附带民事公益诉讼案件。因此，为保证民事部分判决得到执行，应着重强化检察机关对附带民事部分判决执行的监督。笔者认为，这种监督不能仅是表面上、静态性的，而应是实质性的、动态性的，尤其是更加具有刚性的。如侵害人对生态的修复，由于修复过程周期长，这就需要建立检察机关对修复过程的长期性、周期性监督。当然，由于修复过程具有专业性，检察机关可以通过联合专业的生态部门或机构，吸纳专业人员等方式进行监督，以切实保障生态案件得到彻底有效的执行。

注释：

①刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，《国家检察官学报》2017年第2期。

②别涛：《环境公益诉讼立法的新起点——<民诉法>修改之评析与<环保法>修改之建议》，《法学评论》2013年第1期。

③李兴宇：《论环境民事公益诉讼中的“赔偿损失”》，《政治与法律》2016年第10期。