两税合并助力完善税收征管体系

孙东文

摘 要：1994年分税制改革将税种分为中央税、地方税和共享税。中央税主要是消费税，地方税主要是营业税，共享税主要是增值税。无可厚非，分税制为中国的地方财政带来了前所未有的活力。但同时也带来一系列诟病，尤为严重的是土地财政、政策寻租和纳税人“遵从成本”过高。至2018年6月15日，全国各省、自治区、直辖市及计划单列市的国地税合并完成，统一挂牌。两税合并在“营改增”和“放管服”的基础上进一步实现了税收征管的基本目标，有效助力完善中央财税体制改革。两税合并后，中央本着“不立不破”、“先立后破”的原则，出台中央与地方政府的税收收入分配重新厘定、将社保纳入税务征收范围、完善纳税人识别号系统等一系列配套措施完善税收征管体系。

关键词：两税合并；税收征管

一、两税“分”与“合”的前世今生

税收是国家公共财政的主要形式和来源。其本质是政府参与国民收入分配关系，调节收入进行再分配的一种手段。

早在西汉时期，汉武帝吸取“七国之乱”的教训，将铸币、盐税、铁税的权力收归中央所有，保证了大一统王朝中央政府的财税权。在近代，税收是国家主权对内最高管理权的直接表现。马克思曾说：“赋税是政府机关的经济基础，而不是其他东西。国家存在的经济体现就是捐税。”因此，在中央与地方政府的关系上，税收起到了博弈平衡的作用。

2018年，国、地两税正式合并。正如《三国演义》中“天下大势，合久必分，分久必合”的逻辑一样，1994年的狗年，税务局一分为二；同样是狗年的2018年，国地税又合二为一。两税为何在“离婚”24年后突然“复婚”？

这就不得不回顾分税制改革之前的1993年，当时作为全国征税机关的税务局负责征收当地的税收收入和非税收入，所有收入上缴中央后再进行中央和地方的分成。而在实践当中地方征税的效率实在低下，屡屡将税收收入转变为非税收入，中央财政收入占比一降再降，到1993年已经只剩22%，分税改革刻不容缓。

1994年分税制改革将税种分为中央税、地方税和共享税。中央税主要是消费税，地方税主要是营业税，共享税主要是增值税。

而2000年前后进行的税收分成改革，按照《关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局的实施意见》将共享税也纳入国税系统的征收范围。

到了2009年，按照《国税总局关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》，企业所得税的征管机构随主体税种。也就是说，缴纳增值税的制造业，其征税部门是国税局；缴纳营业税的服务业，其征税部门是地税局。因此税收系统一度非常混乱，跨部门的审批手续使得企业经营负担十分沉重。

直到2016年“营改增”，在中央对企业“减税降负”的口号下，直接将占地方税收收入三分之一以上的营业税全部改为增值税，交由国税统一征收。“营改增”从另一个方面来说也成了推动两税合并的催化剂。在此之前，国税系统人员大约46万，地税系统大约41万，但“营改增”之后，前者以税务系统一半的工作人员需要承担四分之三以上的征税工作，后者却刚好相反，客观上需要对全国税务系统的人员、经费、崗位、职权重新划分。

二、百弊丛生，两税再度合一

至2018年，分税制在我国也走过了24个年头。无可厚非，它为中国的地方财政带来了前所未有的活力。政府赤字越高，经济发展越快；经济发展越快，财政收入越丰厚。但同时也引发一系列诟病，尤为严重的是土地财政、政策寻租和纳税人“遵从成本”过高。

土地财政是分税制带给地方政府的直接福利。拆迁、补偿、征地，审批、卖地、建楼盘，随着GDP一路飙升，房地产带来的营业税充实着财政收入，让地方政府的“钱袋子”鼓了起来。无论是当地官员还是房地产商，以及银行、建材装修商、物业，利益链条上的相关人员无不皆大欢喜，却不明白这是一条不可持续的发展之路。如今中央一再出台政策调控房价，整顿房地产业，土地财政也失去生存空间。

政策寻租与地方税务相伴相生。地方政府手中掌握着营业税，在招商引资的同时给企业开列减免税费的“福利清单”。这样形成的所谓支柱性企业自然也就成了当地的纳税大户，政府一下子解决了经济发展、财政税收、劳动力就业等若干问题。当然，这种政策寻租最大的弊端无非两点：一是过度干预经济市场，有行政垄断之嫌；二是容易形成腐败，当地官员在“招不招”、“招谁不招谁”的问题上裁量权过大，形成权力寻租空间。

“遵从成本”是指纳税人为履行纳税义务而耗费的各种成本费用。“营改增”之前的分税制下，市场经营主体往往涉及营业税、增值税、消费税、所得税等不同税种，有的甚至同时涉及多个税种，但不同税种由不同的征税部门负责。纳税人或纳税企业往往要在国税、地税的服务大厅、税务所、税政部门来回奔波，面对多个环节，准备不同的报税材料，需要投入大量的人力、物力和时间。因此“遵从成本”过高，让许多纳税人和中小企业对国地税分设叫苦不迭。

2018年3月13日的十三届全国人大一次会议上，国务委员王勇受国务院委托向全国人大作了国务院机构改革方案的说明。该说明第二点十一条指出：“改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。”至2018年6月15日，全国各省、自治区、直辖市及计划单列市的国地税合并完成，以地税系统整体并入国税系统的方式，统一挂牌为国税局。

三、实现税收征管基本目标

税收征管工作的基本目标是提高税收征管质量和效率、促进纳税遵从。具体包括：1.执法规范。2.征收率高。3.遵从度高。4.成本降低。5.社会满意。

两税合并对于税务系统而言，缩减了臃肿的行政机构，整合了现有的信息资源，避免了数据和报表的重复申报，提高了征税效率。税务系统依托互联网大数据，整合国地税“金税三期”征纳系统，形成中央、省、市、县四级计算机网络监管系统。最重要的是大幅降低征纳成本，一体化的机构设置精简了纳税流程，为税务机关的工作有效“减负”。

对于纳税个人和企业而言，两税合并是“营改增”的必然结果，极大降低了“遵从成本”。纳税企业和个人在网上报税或大厅报税时通过一人一窗双系统，避免“两头跑”，节约了时间、人力、物力等隐性成本，提升了纳税人的主体意识。

两税合并客观上落实了中央提出的为企业“减税降负”的政策。相关数据表明，2018年税务部门组织税收收入（已扣减出口退税）约13.8万亿元，同期全国税收收入（包括由海关代征的进口环节税收）约15.6万亿元——税务部门组织税收收入占比约88%。以2018年收入标准来计算，10%的减税规模约1.4万亿元，这极大降低了企业尤其是中小企业的税负。

两税合并对于税收违法也起到了强有力的扼制和打击作用。分税制下国、地税征管对象不同，中央和地方也存在税源的争抢，这就导致了执法口径不一致，检查、稽查两头查，不少企业借着“税收红利”的名义进行税收违法活动。如今随着征税标准的统一，税收征信系统一并建立，制度的完善有效地堵住税收漏洞，减少税源流失，形成良好的税收征纳环境。

因此，两税合并在“营改增”和“放管服”的基础上进一步实现了税收征管的基本目标，有效助力完善中央财税体制改革。

四、配套措施完善税收征管体系

两税合并后，中央本着“不立不破”、“先立后破”的原则，出台一系列配套措施完善税收征管体系。

其一，中央与地方政府的税收收入分配重新厘定，保证中央财税格局不变的同时激发地方经济活力。根据《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》，中央分享增值税的50%，地方政府按税收缴纳地分享增值税的份额由25%上升到50%，中央上划收入通过税收返还方式返还地方，集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方用于加大对中西部地区的支持力度。这样通过“取之于地方，用之于地方”的方式既能确保中央财税征收权的完整统一，避免税收漏洞，又能激励地方经济发展，提高征纳效率。

其二，将社保纳入税务征收范围。根据《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年起，将基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等各项社会保险交由税务部门统一征收。这是财税改革的配套措施，将每个纳税人的切身利益通过税收的方式进行保障，一方面加强对企业用工规范的监管，另一方面也提升了纳税人的认同感，将劳动者的收入、福利、分红透明化，确保劳动者的基本权益。

其三，完善纳税人识别号系统。在个税征纳的操作层面上，税务系统将原“金税三期个人所得税扣缴系统”升级为“自然人税收管理系统扣缴客户端”，扣缴申报客户端要求同时报送自然人登记信息和扣缴报表，新增自然人身份信息，包括身份证号码和姓名验证功能。此次完善就是为每个纳税人建档立卡，将个人信息、银行信息、财产信息实现共享，打通部门壁垒，为全社会征信系统的建立奠定基础。

国、地两税时隔24年再度合一，说明我国的改革已经进入深水区，要继续贯彻全面深化改革的总目标，实现国家治理体系和治理能力的现代化，必然触动一大批既得利益者的利益，而财税改革恰恰又是调节收入分配最为直接、最为广泛、最行之有效的手段。因此两税合并，既符合党的十九届三中全会《深化党和国家机构改革的决定》的精神，又顺应民心，支持中央统筹全局深化财税改革，实现分配公平。

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