元丰官制改革对宰相权力的影响

刘佳伟

摘 要：宋神宗时期的元丰官制改革是宋代官制的重要转折点，也是中国古代官制史上的重要事件。元丰官制改革中对宰相制度的改变，更是其中的重点。把本依据《唐六典》改革的三省机构，改为了实际上的两省掌权。宰相不仅掌握政权，还掌握原属于三司使的财权，并有掌军权的趋势。元丰官制改革中对宰相权力的改变，从制度上强化了宰相的权力。新的宰相制度便于发挥中央集权作用，但在加快行政效率的同时，也造成权相频出，独揽朝政的弊端。

关键词：宋代；元丰官制；宰相

中国古代宰相制度主要经历三个阶段的变化，即秦汉三公制、隋唐三省制以及明清内阁制。而宋代正处于隋唐三省制的衰落时期，此时正在探寻一种更为合理的宰相制度，以使宰相在中央集权制度中发挥持久的良性作用。关于宋代宰相权力的变化，学界已进行一些研究①，通过对宋代相关史料的分析，论述出宋代宰相权力被强化的根本原因是宋代帝王做出了与士大夫共治天下的抉择。宋代官制改革是中国古代官制史上一件大事。对于元丰改制的研究②，前人学者已详细地分析了元丰官制改革的内容、过程和影响。但把元丰改制同宰相权力变化相联系起来的研究较少。现不揣浅陋，在前人研究的基础上，试从官制变化的角度对元丰官制改革对宰相权力的影响进行探讨，窥探宋代的中央体制变化，以求教于方家。

一、宋代元丰官制改革前后宰相制度的演变

唐朝出现了使职差遣，中期以后使职差遣开始大量增多，“在设官分职之制中，形成了使职差遣普遍化、职事官阶官化的局面，而差遣体制尚未发育成熟。”[1]266宋初沿袭后唐、五代的宰相制度采取集体领导，设置两相或者三相多以同中书门下平章事拜相，同时带有馆职，如首相带昭文馆大学士，次相带兼修国史，又次相带集贤殿大学士。从宋初至元丰官制改革，三省长官都只是寄禄和叙品位的虚职并不是宰相，更没有实际的差遣，“国初三省长官第为空名，惟侍中有真拜者”[2]581。宋初以来叠床架屋的官僚结构，造成了冗官和“官名不实”的紊乱局面。从宋真宗时期就有大臣呼吁改革这种官名与实际差遣不相符的状况。杨亿就向宋真宗建议：“文昌会府，有名无实，宜复其旧。”吴育也建议：“尚书省，天下之大有司，而废为闲所，当渐复之。”[3]577-578宋仁宗时期随着三冗局面愈加严重，官符其实的呼声愈来愈高。宋神宗与王安石合作实行的“熙宁变法”遇到强大阻力之后，宋神宗把注意力转移到官制上来。元丰五年（1082）宋神宗下诏，依据《唐六典》进行官制改革，用意在多方面：其一官正其名，典领实职改变官实不符的紊乱状况，其二减轻冗官问题，节约财政支出，其三使宰相之间相互牽制，权归皇帝。三省中设置侍中、中书令和尚书令，但因官高而不轻授，而以尚书令之贰的尚书左、右仆射兼门下侍郎、中书侍郎为宰相。《唐六典》中的三省长官实际上在元丰官制改革中合并成了两省长官。南宋时期，又经历宋高宗和宋孝宗对宰相制度的改革，使得宋代三省制度向一省制度的不断演变和宰相权力的持续强化成为宋代宰相制度及其职权演化的基本脉络。

三省的各司其职也带来许多麻烦，使原来一件很快就能办好的事情变得曲折。改制后一件事情的处理，需要经过中书取旨，门下复奏后，送至尚书省，尚书省下属机构六曹对此文书进行调查，调查后再送到中书，门下再一次审议，最后交给尚书省执行。少则数月，多则逾年。由于“文字繁冗，行遣迂回”而“皆困于留滞”，[4]507为了解决这一弊端，逐渐形成由宰相与执政共同商议之后奏报皇帝，然后名义上“三省同得旨事”颁行的办公程序。三省长官分别为侍中、中书令、尚书令，实际上因官等太高并不授与，而是以尚书左仆射兼门下侍郎行侍中之职为左相，尚书右仆射兼中书侍郎行中书令之职为右相。门下、中书侍郎及尚书左、右丞取代参知政事为副相。中书省和门下省长官兼领尚书省，名义上是三省，实际上已改为了两省。

宋徽宗政和年间，蔡京以太师的身份统领三省事，宰相名称有了新的变化。改制中将尚书左仆射兼门下侍郎改为太宰，尚书右仆射兼中书侍郎改为少宰。宋钦宗靖康时期，又把太宰、少宰改回了左、右仆射。北宋末年遭遇靖康之浩劫，南宋初建后急需加上中央集权的建制。建炎三年（1129）宋高宗听从吕颐浩请参考元丰官制的建议，“尚书左右仆射并带同中书门下平章事，改门下、中书侍郎为参知政事，省尚书左右丞”[3]464三省向一省的过渡又近了一步。乾道八年（1172），宋孝宗改革官制将左、右仆射为左、右丞相，参知政事之名不变，同时删去三省长官的虚称“近承诏旨，改左、右仆射为左、右丞相，令删去侍中、中书、尚书令，以左、右丞相充。缘旧左、右仆射非三省长官，故为从一品。今左、右丞相系充侍中、中书、尚书令之位，即合为正一品。”[3]3773-3774宋朝宰相名称从宋孝宗至宋亡都没有再变化。

宋神宗元丰改制开启宋代改革宰相制度的大门，从制度层面对宰相权力进行了强化。此后宰相制度改变也是沿着宰相权力强化的脉络进行。宋神宗虽然是依据《唐六典》进行恢复三省得宰相制度。但其所变革的宰相体制与隋唐三省制并不相符，其中有不少的变通。尚书省左、右仆射兼门下侍郎、中书侍郎为三省长官，意味着实际运作中三省最高长官为两人。中书省因为是朝廷政令所出之地，事实上凌驾尚书、门下两省之上。改制后“政柄尽归中书”，中书省独尊的情况，一直得以延续。南宋从建立到亡国一直面临强敌的威胁，宰相常兼任枢密使以统领军政大权，使得宰相权力达到了顶峰。

二、元丰官制改革中宰相权力的变化

元丰改制时期，宋朝从制度层面加强宰相的权力。宋代宰相制度是承袭唐代与自我创新的相结合，更符合时势的宰相制度。依照这一脉络整理史料，宋代宰相的权力的变化就能比较清晰展现出来。宋代前期的职官制度中，宰相权力强大但受到来自管军政的枢密院和管财政的三司使的牵制。宰相仍然是总揽全国政务的最高行政长官“宰相之职，佐天子，总百官，平庶政，事无不统”。[3]3773元丰官制改革之前是以中书门下同平章事为实际宰相，“同平章事是为宰相之职，掌邦国之政令，弼庶务，和万邦，佐天子，执大政，无常员，有二人则分日知印，以丞郎以上至三师为之。”[5]2946元丰改制之前的宰相只管政事，在个别战事时期，宰相也可兼任枢密使管军，庆历时期“宰相吕夷简、章得象并兼枢密使”。[3]635但对于军事和财政宰相一般是不允许参与。

元丰五年（1082）宋神宗根据《唐六典》进行改革“以中书造命，行无法式事；门下审覆，行有法式事；尚书省奉行。三省分班奏事，各行其职令，而政柄尽归中书”。[6]7871官制改革之后，废除中书门下，其权力归属于三省。三省又重新成为中央的最高政务机构，形成了以中书省承旨造令，门下省审议覆奏和尚书省施行制命的行政制度。重建三省看似是削弱宰相权力以加强皇权，实则宰相的权力得到了强化。

元丰官制改革中将原来中书门下的职权分予三省，使得三省不仅官领实职，而且官品也得到了提升，使得三省又成为国家的最高行政部门。原中书门下的部分职能改归门下省，门下省的职权范围扩大，成为中央的审令机构，协助皇帝决策。中书省与枢密院所得到的皇帝旨令，以及尚书省六曹的上书和奏章，都必须经过门下省审读，若发现有不当之处，则门下省有权请示皇帝予以驳回，若是小事则可直接改正。进奏院所上的奏章，门下省审读后交付皇帝，等到皇帝批示之后则分发给有关机构执行。元丰官制改革后，原中书门下的部分职能改归了中书省，中书省职权的范围扩大成为了造令和传旨的政务机构“事不以大小，并中书取旨、门下覆奏、尚书施行”。[7]251元丰官制改革后，中书令为虚设，是以尚书右仆射兼中书侍郎行中书令之职。宋前期中书令为正二品，元丰改制后改为正一品。中书侍郎在元丰改制之前为宰相所带的阶官，元丰改制之后成为实职，兼任尚书右仆为宰相，其官品也从正三品改为正二品。[5]3025权力和官品的提高加强了三省长官的政治地位。

元丰官制改革后，尚书省依《唐六典》恢复其职能，掌执行经由门下省所付制、诏、敕、令，统领吏、户、礼、兵、刑、工六部及其所属二十八司，重新恢复其执行机构的职能。尚书省的长官是左、右仆射，分别由门下省长官门下侍郎和中书省长官中书侍郎兼任。元丰改制之前，尚书省吏部“本曹但掌京朝官叙服章、申请摄官、祠祭及幕府州县官格式阙薄、辞谢，拔萃举人兼南曹、甲库之事”[5]5673，并没选拔官员的权力。官制改革之后，尚书省吏部不仅掌握六品以下文武官的铨选，并兼领司封司、司勋司、考功司以及官告院等机构。尚书省户部在元丰改制前的大部分职能被三司所占，仅有接受土贡等职能，“元丰官制行，罢三司归户部左、右曹”[8]1519，户部掌全国户口、土地、钱谷、赋役。尚书省礼部在元丰改制之前，其大部分职能归太常礼院和贡院“凡礼仪之事，悉归于太常礼院，而贡举之政领于知贡举官，本曹但掌制科举人、补奏太庙郊社斋郎、室长、掌坐、都省集议、百官谢贺章表、诸州申举祥瑞、出纳内外牌印之事，而兼领贡院”[5]3369，改制之后，太常礼院的职权划归了礼部，礼部拥有礼乐、祭祀、科举等职权。元丰改制之前尚书省刑部的职权被审刑院所分，改制之后刑部开始专掌其职，“省审刑院归刑部。以知院官判刑部，掌详议、详覆司事。刑部主判官为同判刑部，掌详断司事，审刑议官为刑部详议官”[3]3858。元丰官制改革，使得宰相强化了政治、经济、选举等各方面的权力。元丰改制时期，曾有大臣向宋神宗提出将枢密院的职权划归兵部。宋神宗大怒：“祖宗不以兵柄归有司，故专命官统之，互相维制，何可废也？”[9]493宰相军事方面的权力，虽然在制度上没有改变，但在战争期间，为了加强政治和军事的协作，宰相往往会涉足军权。元丰官制改革之后的趋势，从制度层面来讲，宰相的权力越来越大，掌握军权也只是时间的问题，事实的发展也是沿着这个脉络的。南宋由于面临强敌威胁，宰相在军事方面的权力得到提升，大到“事干国体”的战略方针，小到军队官员的任免，几乎一直在握。宰相还常兼领枢密使，“即便不兼枢密，也基本上是军权在握”。[10]35

有些学者认为，中国古代宰相权力和地位从秦到清的两千多年是逐渐降低。[11]52宰相权力经历了秦汉的高峰随后逐渐衰落，但至宋元产生变化，又达到另一个高峰。特别是宋代元丰改制之后，三省逐渐合为一省，宰相掌握军政财大权。这为元代一省制提供了借鉴，元代宰相权力急剧膨胀，更有甚者可以废立皇帝。明代鉴于元代宰相权力过大，明太祖朱元璋废除了宰相，明成祖朱棣建立了内阁制度代替宰相，此时宰相的权力和地位才开始全面下滑。

三、元丰官制改革对宰相权力变化的评价

宋神宗主导的官制改革本意是想解决诸多矛盾，还能达到分割相权的目的，但事与愿违。新官制刚开始实行，就面临例如官员不知自己的具体职责、行政效率底下等诸多困难。为了解决困境，宋神宗唯有重用宰相，所以元丰官制改革之后，宰相權力得到了强化。宰相不仅控制政权和财权，在战争时期还会拥有军权，以至于宰相对军权的控制到南宋中后期最终完成。从人事上来看，元丰官制改革之前由宰相、枢密使和三司使三人分领政、军和财，逐渐向宰相兼枢密使一人掌管政、军、财过渡。从制度上来看，则表现为三省向一省的演变。

元丰官制改革虽然是按照《唐六典》，试图恢复唐代三省制度作为中央最高的政务机构，但实际执行中，由于尚书左仆射兼门下侍郎，行使侍中的职责为左相，尚书右仆射兼中书侍郎，行使中书令的职责为右相，因此元丰官制改革实际上是把三省改为了两省。此后，宰相制度在运行过程中不断改进。元祐年间，司马光上书“始请三省合班奏事。分省治事”[11]552，高太皇太后同意把三省分班奏事改为三省合班奏事，这就需要三省长官之间的协调合作，也就是中书和门下两省长官的合作，这是三省制度向一省演变的第一步。南渡初年，戎马倥偬，军务、政务往来频繁，就亟须改变宰相机构重叠、效率低下的运作状况，李纲为相时，上书言十事，其一曰“政出多门，纪纲紊乱，宜一归之于中书，则朝廷尊”[2]11252 明确提出一省制的建议。建炎三年（1129）四月吕颐浩出任宰相，立即将司马光和李纲的建议付诸实施，“意合三省为一”，事实上是将中书省和门下省得合并，最终完成三省制到一省制的制度转变。

一省制与三省制相比较，一省制有着权力集中、决策迅速和便于发挥中央集权作用等优点，因此，纵观三省制的发展脉络，其趋势是向二省制、乃至一省制慢慢变化。宋代的宰相制度是宋代社会发展过程中宋人经过不断实践，才清楚的认识到三省合为一省的优越性，为元代的中枢体制提供了成功的模式。元丰官制改革后宰相权力的强化，一方面，宰相权力集中、决策迅速、易于发挥中央集权作用等优势，是行政体系在向前发展过程中的必然选择。另一方面，元丰改制为宋代宰相制度的变革开启了大门，从制度上扩大了宰相权力。