规制与管理：宋代官方新闻发布机制

邓绍根

【摘要】宋代物质文明和精神文化的繁荣发展，创造出中国新闻事业发展的新高度。宋代不仅有政府中枢部门统一管理的正式官报——“邸报”；还孕育出满足社会信息需求的民间小报。宋代对新闻事业进行了制度化建设，在新闻发布机制上颇有创意地设计出了一套新闻的采集、编辑、整理、审定和发行制度，规制和管理着宋代新闻事业的向前发展。

【关键词】宋代 新闻发布 制度化 邸报 【中图分类号】G206 【文献标识码】A

宋代（公元960—1279年），在诸多现代人心目中似乎是一个屡遭外族入侵、妥协退让、南渡求生、羸弱不堪的历史时期。其实不然，著名历史学家邓广铭认为：宋代是中国封建社会发展的最高阶段，其物质文明与精神文明达到的高度，在中国整个封建社会时期，可以说是空前绝后的。繁荣发展的宋代物质文明和精神文化，孕育出中国新闻史上的新高度。而报纸的产生也需要历史的孕育。据文献记载和实物考证，我国古代官报是从唐代开始的，并形成了两种不同性质的官报：中央朝廷编发的公报性质的官报和藩镇驻京机构编发的情报性质的官报。唐代出现的这两种性质的官报到了宋代合二为一，成为政府中枢部门统一管理的正式官报——“邸报”。宋代邸报（进奏院状报）是中国新闻史上最早出现的有较大权威的中央封建官报。宋代小报也是中国新闻史上最早出现的非官方的民间报纸。宋代对新闻事业进行了制度化建设，有着严格的新闻发布机制，如新闻的采集、编辑、出版、发行和管理，规制着新闻事业的发展。

宋代官方新闻采集发布机构和人员——都进奏院和进奏官

为了维护中央集权统治的政治需要，中国历代封建统治者利用行政资源，设官分职，创办官报，以宣达皇权、传达政令，保障中央集权制国家机器的有序运转。宋代开始出现了在封建政府中枢部门统一管理下发行的官报，负责新闻采集和发布官报的机构是进奏院。宋初，由于中央集权的封建体制还没有完全建立，沿用了唐、五代的旧制，“逐州就京师各置进奏院”中，进奏官叫“进奏知后官”，归各州自行管辖。当时州镇有权，进奏官也很有地位，有的官可以做到御史大夫。宋太祖统一天下后，全国有250多个州，设在开封的各州进奏院，最多时有200个左右。起初由州镇将吏担任，后来，由于他们不愿意久居京师，于是改为招募京师人或亲信担任。

太宗太平兴国七年（公元982年），起居郎何保枢向朝廷建言，进奏院混乱，弊病丛生，如政令传达迟缓，公事常漏泄，应设立都进奏院。朝廷接受他的建议，对散在都下的各州进奏院进行整顿，命令供奉官张文杰、王礼在相国寺行香院，把各州进奏知后官集中到一起，选出150人，废除“进奏知后”名号，正式定名为“进奏官”，没有入选的一律补为“副知”，由张文杰、王礼统领。10月，朝廷正式在大内侧设立钤辖诸道都进奏院（通称都进奏院），各州镇原设进奏院的房子，都交给三司，三司各给铜朱印一颗，印文是“x州x镇进奏院”，有的兼管二、三州军，共用一印。于是，一颗印就代表了一个进奏院，大家合在一起办公，承发文字，只能在都进奏院，不许带回家，免得漏泄。从此，进奏院有了一个统一的机构，朝廷任命供奉官张文璨担任第一任监官，对各进奏院的业务活动实行统一管理。改组后的都进奏院，由门下省的给事中负责领导，同时还设有管理“天下章奏案牍”的通进银台司。总之，进奏院改革集中在以下三个方面：一是改革前各州镇进奏院的文报可直接递到银台司；改革后各州镇的文报则必须经过朝廷任命的“监都进奏院”管理的“都进奏院”才能递到银台司。二是改革前各州镇进奏院的房舍由各州镇进奏官自行管理，进奏官抄报文书行动自由；改革后各州镇进奏院的房舍统一由朝廷三司管理，进奏官集中在都进奏院办公，文报不准带回住处抄报，所有新闻传报活动均受到朝廷命官的直接控制。三是改革前的进奏官属于“地方官”序列；改革后的进奏院进奏官则纳入“朝廷命官”序列选拔任用。

都进奏院主要职责是：第一，收受和传发官文书，第二，发布和传递官方内部信息。其级别不高，但责任重大，而且关系到封建政府机构内部文书和信息的沟通。因此，都进奏院址多数设在大内侧近。北宋时期，都进奏院的院址在开封皇城内，自东华门通西华门的过道至皇城南大门宣德楼之间南北约百丈的那一片地区，与都堂、尚书省、中书省、门下省、枢密院、明堂等机构毗邻，与宋帝日常上朝、处理政务、举行大典的大庆殿、文德殿、紫宸殿和宝文阁后夹道等殿阁和地区也相距不远。南宋时期，都进奏院的院址临安城南凤凰山皇宫北大门和宁门外，当时称为云锦桥的那一片地区，仍然与三省六部、枢密院等官署毗邻。

宋代进奏官及其属官——知后官和副知，主要负责信息采集和传报工作。公元983年，一度仅设进奏官，取消了知后官。公元1002年，朝廷改为每名进奏官下设“守阙副知”，协助工作。任职10年以上的，才能补为“三班奏职”一类的低级武官。进奏官的编制逐年减少。起初由200名减为150名，再从150人中选出30人为殿前承旨，进奏官的名额再次减为120人。由一个人联系一个州，变为一个人联系一至几个州。南渡后，统治的州县大大减少，进奏官的人数也相应地削减，由80多人逐渐地减到60多人。

进奏官的职责主要是：第一，上呈和下传章奏案牍等官文书；第二向有关方面传报官文书以外的朝廷政事消息。进奏官的日常工作之一，就是到中枢有关部门抄录可以通报的文件和朝廷政事消息，向他所联系的部门和单位传报。进奏官经常走动于阁门之间。“阁门”即阁门司的简称，设有东西二阁门使、阎门舍人、阁门祗候等职官。朝廷内这方面的动态消息汇总于此，是进奏官们采集朝廷政事信息的一个主要来源。经由进奏官们传发出去的封建官报，就是进奏院状报。

除进奏官外，宋代宫内的女官——内夫人负责采集和记录的，是皇帝在后宫内廷的起居言行。而门下省的起居郎、起居舍人是在皇帝身边记言记行的左右史。内夫人、起居郎、起居舍人的主要任务是为修起居注、修日历、时政记、实录等的官史积累材料。他们的记录，被要求递送至起居院，转付史馆。其中有一些也为邸报所利用，成为邸报一个方面的消息来源，因为邸报也同样需要这一部分材料，所这一点来说，他们的工作具有为官报提供报道素材的御用记者的性质。

宋代官报的编辑、检查和发报制度——“定本”制度

据赵升《朝野类要》卷四记载：“每日门下后省编定，请给事判报，方行下都进奏院，报行天下”，即门下后省负责整理编辑，给事中负责审核签发，进奏院的进奏官负责传报。但赵升的记载过于简略，同时这也是南宋以后的事。其实，宋代官报编辑和发报制度，以公元982年为界，前后迥异。之前，没有统一的章程，进奏官自行发报；之后，作为中央官报，由中央集中管理，统一发报，权威性大增。公年982年后，宋代官报的编辑和发报流程也有所变化。

从公年982到1070年，宋代官报编辑和发报制度主要发报程序是：每五日进奏官一名，于閤门抄剳报状，申枢密院呈定，录供诸处。进奏官负责采集发报材料，枢密院负责审定发报文稿。宋代沿袭唐制，设有三个最高行政机关，是中书、门下、尚书三省；但是也继承五代官职，设有一个专管军事的枢密院，形成了中书省和枢密院对立的状态。宋初规定，政事归中书，机事归枢密，财务归三司。因而州镇所报军情机事归枢密院，进奏院长官和通进银台司长官，也都由枢密院派人担任。公元999年6月，宋代实行了中国历史上最早的官方新闻检查制度——“定本”制度，即都进奏监官编好各进奏官搜集来的各种信息材料，送请枢密院或当权宰相审查，产生邸报样本；进奏官则必须按照邸报样本向四方发报。定本制度主要是加强对官报内容的管理，如水旱灾害、军情战报、朝廷机事及未经批准公开的奏章等。

从1071年到1127年间，宋代邸报编辑和发报制度主要发报程序改为：中书检正、枢密院检详官，月以事状录付院，然后普报天下。检正官隶中书省，检详官隶门下省，级别相当于左右司。所谓“院”，即进奏院。在这一阶段，负责收集整理和编定发报材料的是分隶中书门下省的检正、检详两类官员，而进奏官则负责向地方转发。公元1070年，枢密院设置检详机构，正式设检详官。刘奉世则以太子中允担任枢密院诸房检详吏房文字官。所谓“检详”就是“检查”的意思。公元1071年，枢密院检详官刘奉世鉴于“五日行遣颇属烦文”，请求取消定本制度，表面上看来，有助于消息的传播；但是要闻都经他扣留，再由进奏院传报的，都是普通新闻，自然就不需要“定本”了。同年，朝廷为赏功罚罪，由中书省检正官、枢密院检详官，“月以事状录付院，誊报天下”。在邸报的编行过程中，检正、检详官负有重责，他们可以说是邸报的总编辑，新聞稿能不能发表，都由他们做决定。在名义上，虽说要呈宰执核定，事实上，宰执管不了这么多，都是由他们做主。检正、检详官的地位，也因人因时而异，政和以前较低，政和改官制以后，品秩提高。有的由皇帝亲自任命，连宰相都得让三分，有的由宰相推荐，皇帝不信任，地位自然没法提高。公元1121年“定本”制度宣告恢复，规定“非定本事辄传报者，令尚书省以降指挥，别行措置”中。

南宋时期，邸报编辑和发报制度继续实行“定本”制度，主要发报程序是：经门下后省给事中点检讫，然后录以报行。1135年又补充规定：“除定本外，擅报及录与诸处剂探人者，并重作施行，赏钱二百千，许人告。”公元1156年，右正言凌哲认为“定本”制度严重滞后信息传播，建议取消该制度，“动辄年旬日，俟许报行，方敢传录；而官吏迎合意旨，多是删去紧要事目，止传常程文书，偏州下邑往往有经历时月不闻朝廷诏令。窃恐民听妄生迷惑，有害治体”。公元1170年，朝廷再次宣告恢复，规定由左右司负责将邸报“合报行事”写录成定本，送宰相们审查后，“方许报行”。光宗时期又规定由“门下省定本，经由宰执始可报行”。公元1193年10月4日，官报改为“逐日自有门下后省定本，经由宰执始可执行”。总之，宋代“定本”制度，加强了朝廷对信息传播内容和时效的控制，迫使官报只能贯彻统治者的宣传意图。

综上所述，宋代官方新闻发布处于中央中枢部门的统一管理之下，制约着宋代新闻事业的发展。宋代官方新闻发布，除了邸报外，还有榜和边报。榜是宋代各级政府部门以张贴单状的方式发布重要信息的新闻手段。据史书统计，在靖康年间（公元1126—1127年）金兵两次南下围攻开封的一年半时间内，宋朝各部门共在开封城内出榜130余次。据《朝野类要》记载：边报，“系沿边州郡，列日具干事人探报平安事宜，实封申尚书省枢密院”。其记载边区军事活动的消息，主要是关于敌军的动态。为了防止泄露，边报通常都是实封入递，必要时用蜡丸或礬书。蜡丸、礬书不一定用于传递军情，也用于传递诏书政令，只有在特殊情形下才用。但是，宋代官方新闻发布最重要的形式是——邸报，有着严格的采访、搜集、编辑、送审、审定、发行制度。宋代邸报是由都进奏院统一发行。进奏院长官由中央任命，进奏院的直属上司是给事中。给事中掌封驳，审查命令，属门下省，但宋代在习惯上属枢密院。南渡以后，一度属门下后省。南渡前合南渡后前期，邸报大多是先呈枢密院核定，才能发行。南宋末期由门下后省负责。他们的任务，主要是决定发报稿件的取舍。宋代官报的传报活动也是连续的，有一定的周期的。各个时期不一，其周期，有“每五日”“每月”“逐旬”和“每日”的编定、脊报、录付和传发活动，有着密切的联系。邸报编定后，由驿递“传之四方”。北宋驿递有四种：步递、马递、急脚递、水运步递；南宋实行了摆铺制度，有金字牌、急速文字牌、紧急文字牌等。邸报是宋代传达政令的工具之一，但读者对象为特定阶级的官吏和机关。由于政府检查新闻，且消息大多过时，于是北宋兴起了小报——一种以刊载新闻和时事性政治材料为主的不定期的非官方报纸，并在南宋兴盛起来，并出现了专任记者——内探、省探、衙探，奔波于朝枢和各省州县衙门打探消息，采集新闻。正因宋代官报新闻发布体制催生出真正满足社会信息需求的非官方报纸，且两者互为补充、共同发展，才创造出中国古代新闻事业发展的新高度。

（作者为中国人民大学新闻学院教授，中国人民大学新闻与社会发展研究中心研究员）

【注：本文系2019年国家社科一般项目“新闻舆论工作的党性原则及其实践研究”（项目编号：19BXW001）的研究成果】

【参考文献】

①方汉奇主编：《中国新闻事业通史》（第一卷），北京：中国人民大学出版社，1996年。

②朱传誉著：《宋代新闻史》，台北：台湾商务印书馆，1967年。

③倪延年著：《中国新闻法制通史》（第一卷古代卷），南京：南京师范大学出版社，2015年。

④[清]徐松：《宋会要辑稿》，北京：中华书局，1957年。