基层上下级“信息不对称”怎么破

范逢春

【摘要】基层上下级“信息不对称”情况影响基层治理质量。这种“信息不对称”既表现为上行沟通的“偏差”，也体现为“下行沟通”的堵塞。破解基层上下级“信息不对称”，需要实现关系定位从“唯上”到“合作”的转型，实现工作作风从“走形”到“走心”的转型，实现政策场域从“一元”到“多元”的转型。

【关键词】基层干部 基层治理 形式主义

【中图分类号】F325.4 【文献标识码】A

基层一线是民生发展的“前沿阵地”，是政策落地的“关键力量”，同时也是国家治理的“神经末梢”，其能否高质量运转，关系到人民群众的获得感、幸福感、安全感能否实现。 开展好基层工作，推动基层治理体系良性运转，需要基层上下级之间及时、充分地进行沟通。当前，基层行政沟通“任督二脈”不通、信息传输“层级壁垒”重重、上下级之间缺乏有效沟通的问题比较严重，导致基层工作中“信息不对称”情况大量出现。上下级之间“信息不对称”，不仅影响基层工作效率，增加不必要的行政成本，还会导致行政决策偏离目标，甚至引发“逆向选择”和“道德风险”，必须引起高度重视。基层上下级“信息不对称”现象在基层实践中有多样化的表现，其背后具有特定的发生机理，需要“因病施治”，开列“靶向方案”，选择针对性策略实施治理。

基层上下级“信息不对称”的主要表现

基层上下级“信息不对称”主要有两种情况：“下情不能上达”导致基层领导干部不能掌握真实情况，“上情不能下达”导致基层一线人员不能了解政策意图。这两种情况，导致本应该“协同作战”的上下级，看错了“表针”各行其是，听岔了“鼓点”自乱阵脚，降低了基层治理质量。

第一，下级信息向上传递出现“ 偏差”。在沟通学中，下级向上级进行信息传递一般称之为“上行沟通”。在基层，一线工作人员负责具体工作开展，直接与行政相对方接触，往往对具体问题的把握最准确，对实际情况的了解最清楚。如果“上行沟通”顺畅，一线人员掌握的信息能够完整、准确、全面地被上级掌握，对于行政决策的科学性、公共服务的精准性、社会治理的合理性大有裨益。在基层“上行沟通”中，由于下级处于“弱势沟通”地位，导致下级信息向上传递往往会出现“偏差”。一是对信息进行“选择性报送”。少数领导搞“一言堂”，对某件事件不认可就对该工作人员或者该部门“全盘否定”，导致一线人员投上级所好，报喜不报忧，汇报数据只谈成绩、只提亮点，想方设法采用“春秋笔法”过滤对自己不利的信息，使信息在传递过程中不全面、不完善。二是对信息进行“注水性报送”。一些干部挖空心思，玩数字游戏，对上报数据“美容”，通过“层层注水、水到渠成”，无中生有，制造“海市蜃楼”式的成绩。三是对信息进行“应付性报送”。部分一线人员一方面要面对较为繁重的工作，另一方面又面临晋升“天花板”，倦怠心理油然而生，以得过且过的态度、被动应付的心理对待工作，成了“佛系”干部，在上报具体情况时候千篇一律、应付了事，信息质量可想而知。

第二，上级信息向下传递出现“堵塞”。在沟通学中，上级向下级进行信息传递一般称之为“下行沟通”。在基层组织体系中，基层领导一方面作为基层工作人员的领头者，同时又是上级领导的下属，处于“上传下达”的重要位置。基层领导基于工作分工的原因，在政策掌握、资源配置和数据收集方面享有信息优势。基层领导干部需要搞好“下行沟通”，正确指导一线工作人员开展工作。在基层实践中，由于各种沟通障碍，导致上级信息向下级传递时往往出现“信息堵点”。一是“二传手式”信息传达。一些基层领导开展工作存在简单化、机械化倾向，将上级发来的政策文件，不加解读、不作分析、不作安排，“以会议贯彻会议、以文件落实文件”，简单当个“二传手”进行转发，一股脑地甩给一线人员，将“重心下移”演变成“责任下移”；一线人员向领导干部请示该如何做的时候，得到的答复往往是“按相关政策规定办”，下级对上级的安排不明就里，一头雾水。二是“滞后式”信息传达。上级拿到相关政策，一直没有动静，突然给下级发通知，要求下级立即完成，“上午栽树，下午乘凉”，下级只能被动应付完成；大量政策信息在上级那里形成“堰塞湖”，基层领导实质上成了“隔绝层”“梗阻层”，引起下级的不满情绪，给工作推动带来较大负面影响。三是“自我中心式”信息传达。一些基层干部，喜欢自说自话，不能用朴实的语言与一线人员沟通，满嘴“官话”，导致“水土不服”，产生适得其反的效果；更有一些基层干部，为了引起一线人员足够重视，刻意拉大权力距离，习惯先“吓唬”一线人员，对下级横挑鼻子竖挑眼，下属根本没有办法好好理解领导干部意图，也没有办法全面、深入、准确把握组织的路线、方针、政策。

基层上下级“信息不对称”的成因解读

基层上下级“信息不对称”，是“信息传递者”和“信息接收者”双方沟通障碍所致，其原因可能涉及理念、制度、机制、技术等多方面，但是下面三个因素是其中的关键。

第一，官僚主义是基层上下级“信息不对称”的深层根源。2013年7月，***总书记在河北调研时指出：“官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上，脱离群众，脱离实际。”官僚主义经过“精心包装”，以各种形式表现出来，严重影响基层上下级沟通。部分基层干部习惯于坐在办公室里自以为是，不愿到事情现场进行调查，也不征求一线人员的意见，总是“拍脑袋”下决定，“拍胸脯”作保证，下级口服心不服；一些基层领导习惯于利用“责任状”“承诺书”，对下一级进行“施压”，美其名曰“对上负责”，只服从做官逻辑，不服从做事逻辑，做官有一套，做事缺办法，对基层一线提出的合理要求装聋作哑，出了问题把责任推卸给一线人员，弄得一线人员疲于应付；一些基层领导好大喜功，任何活动都要事先路演模拟，使得基层一线人员没有时间真正去做事情，遇到问题只能够“一级骗一级”，“信息不对称”也就成了必然。

第二，形式主义是基层上下级“信息不对称”的重要原因。官僚主义和形式主义是一对孪生兄弟，很多时候官僚主义“造”出形式主义、“逼”出形式主义。***总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。” 形式主义是基层上下级“信息不对称”的重要导因。有时下级为了应付上级的检查、考核、评比，只好做表面文章、搞“假把式”，像打造旅游路线一样打造“经典调研线路”，无论上级什么调研主题，走访的是同一批对象，展示的是同一套材料，用的是同一套解说辞，导致“信息失真”。“痕迹主义”在基层盛行，以“痕”论绩，凡事只看汇报材料，以填表报数、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准，下级只能不断制造假痕迹来应付上级，基层上下级之间“信息鸿沟”越来越大。“会议病”久治不愈，基层会议过多、过长、低效的问题严重，基层干部平均每周都要参加两三次会议，在很多会议上，上级领导念稿子，下级连发言的机会都没有，谈不上真正意义的信息传递与反馈，上下级“信息不对称”愈发严重。

第三，本领恐慌是基层上下级“信息不对称”的影响因素。上下级之间进行高质量的沟通，需要双方有沟通能力作为保证。在基层上下级沟通问题上，“本领恐慌”情况也比较常见。一些基层领导受传统工作方式的影响，在网络时代却只能采取书面或口头方式向下级进行信息单向传递，不能通过新型信息渠道去了解下级的想法，信息传递渠道的单一加剧了基层上下级之间的“信息不对称”。很多干部不能做到话语体系自如转换，一些基层干部经常与群众打交道，对“群众语言”很是娴熟，但与上级沟通就会有明显的“语言障碍”；一些基层干部擅长于排比对仗、引经据典，认为一线人员“没水平”，与下级交流时喜欢高谈阔论，一点儿不接地气。另外，部分基层干部缺少民主协商能力，在正常沟通时喜欢“抓辫子、戴帽子、打棍子”，造成下级“当面不讲、会下乱讲”，上下级之间信任荡然无存，“下情不能上达”与“上情不能下达”成了必然。

基层上下级“信息不对称”的治理之道

加强基层上下级之间的沟通，减少行政过程中的“信息不对称”情况，实现行政资源最优配置，是当前基层治理中需要解决的重要课题。破解基层上下级“信息不对称”，需要对症下药，开启“深层治疗”模式，实现三个转型。

第一，从“唯上”到“合作”：实现关系定位转型。加强基层上下级之间的沟通，消除或者减少“信息不对称”，首先要准确进行角色定位。在基层行政过程中沟通质量不高，导致上级与下级之间“信息不对称”，很多时候是上下级把自己摆错了位置，理解错了身份。基层领导要校准思想航标，发挥好“关键少数”带好头、作表率的作用，要把为人民服务的责任记在心上、扛在肩上、落实在行动上，要更多深入一线、亲自参与，与下级一起去发现问题，落实政策，既要对上负责，又要对下负责。如果基层领导不采取“命令主义”，上下级之间沟通障碍就会减少。作为下级，不能把上下级关系理解为主仆关系、裙带关系，不能急功近利，不能一味追求捷径。在上下级关系问题上，要坚持平等性、合作性的原则，增强上下级之间互相尊重的理念，推进上下级之间良性互动，充分沟通，共同协商。基层上下级都应以“群众利益”为目标追求，打破沟通障碍，形成基层治理的共识性决策。

第二，从“走形”到“走心”：实现工作作风转型。要减少基层上下级“信息不对称”，需要转变工作作风，全体干部都要深入群众。一项工作要做得扎实，需要全面、准确、可靠的信息做支撑，这就需要掌握的信息能够点面结合，既有深度也有廣度。如果不能深入基层，停留在本本上，不掌握一手信息，总是看二手甚至三手信息，不但信息传递速度受到影响，同时信息的完整性、真实性也不高，进而加剧“信息不对称”。基层各级干部，要秉持实事求是的精神，摈弃哗众取宠之心，把精力集中到为民服务上。同时要紧盯“关键少数”，强化执纪问责，对不切实际、摆花架子、弄虚作假等形式主义、官僚主义行为，形成“震慑效应”。要从管理机制上着手，建立“追踪决策”的科学决策机制、“全程管理”的质量管理机制以及“动态调整”的信息反馈制度，让“信息不对称”的生存空间越来越小。

第三，从“一元”到“多元”：实现政策场域转型。随着现代社会信息化革命的深入，信息扩散多元化趋势愈发明显，这对现代行政产生巨大冲击。基层治理中的上下级信息传递、层级沟通也需要顺应时代浪潮，构建“多元化”的公共能量场。各级干部乃至人民群众应秉持公共精神，展开对话，让“纸上作业”“材料加工厂”没有生存土壤；要在不同层级干部之间构建开放性的信息沟通场域，给下级服下容错机制的“定心丸”，为说实话的干部解除后顾之忧；同时与其他各类社会主体加强沟通，推动新型智库建设，着眼于公共问题的解决。

（作者为四川大学公共管理学院行政管理系主任、教授、博导）

【注：本文系国家社科基金重大研究专项项目“国家治理现代化场域中的社会治理问题研究”（项目编号：17VZL007）的阶段性成果】

【基层心声】

成都市温江区综合行政执法局 钟晓林：基层上下级信息沟通不畅，其根源在于缺乏必要的沟通交流，部分机关单位与基层一线都习惯于“各扫门前雪”。因此可以建立起基层上下级干部“交叉”换岗体验的制度，明确合理体验周期，既可以淬炼“全能型”干部，也可以促进基层上下级信息互融互通，为机关单位政策细则制定与一线部门具体执行落实提供科学依据与支撑。另外，政务平台建设也需要与时俱进，不断健全基层信息建设，增强数字化管理能力；未纳入信息化的地方要加紧筹备落实，纳入的要及时更新替换、增加门类内容、扩大覆盖范围，让基层信息多在“线上”跑，让基层干部们“一点即知”“一看则明”。

四川省彭州市农业农村局 陈秀玲：基层管理工作纷繁芜杂，“有效沟通”常被忽视，由此引发的上下级“信息不对称”给基层工作带来了许多负面影响。包括目标计划与实际成果之间的巨大差距、人财物方面节节攀升的沟通成本、大打折扣的工作效率，甚至由于沟通不畅致使基层工作向心力、凝聚力减弱。少数领导干部调研太少，决策缺乏实际性、针对性和科学性，对基层一线人员的自由裁量权不够、缺乏信任。另外，个别部门之间缺乏高效衔接，民政、卫健等系统间的数据没有做到实时共享。