府际学习：“河长制”政策创新的核心动力

冷涛

【摘要】府际学习是推动“河长制”政策创新的核心动力。要解决当前“河长制”强调属地管理的制度设计与流域整体性治理之间的矛盾，可从创新府际学习的制度和机制入手，从法律供给、组织结构优化、政策工具运用等层面推动“河长制”持续创新。

【关键词】府际学习 “河长制” 持续创新 【中图分类号】D035 【文献标识码】A

“河长制”是江苏省无锡市为应对蓝藻水危机进行的政策创新，经过十余年实践，“河长制”已在全国呈遍地开花之势。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，这标志着“河长制”由区域水危机应急之策上升为治水国策。“河长制”在短期内明显改善了区域水环境质量，“河长上岗，水质变样”是其政策创新能量的真实写照。之所以能产生如此显著的效果，源于府际学习机制作用的发挥。作为“河长制”政策创新的核心动力，府际学习机制的完善是促成水环境质量整体改善的关键一环。

府际学习推动“河长制”持续创新

中国历来有府际学习的政策传统，从井冈山革命时期的“兴国模式”、延安革命时期的“试点工作竞争”以及改革开放以来出现的试点和试验区建设，府际学习已成为中国经济社会发展的重要政策创新机制。“河长制”的持续创新也是府际学习作用的结果，从2007年江苏省无锡市推行“河长制”开始，到2016年上升为治水国策之前，地方政府间的府际学习活动十分活跃，浙江、江西、云南等地在汲取“河长制”政策精髓基础上，根据各地经济社会发展条件，不断创新“河长制”的运行模式，如浙江的“五水共治”、江西首推“规格最高的省级河长”、云南昆明最早明确“河长制”的法律地位等。随着《关于全面推行河长制的意見》的出台，“河长制”在全国迅速推广，截至2018年6月底，全国31个省、自治区和直辖市已全面建立“河长制”。

府际学习如何推动“河长制”的持续创新？从“河长制”政策创新的事件史分析结果来看，“河长制”源于江苏省无锡市的自主探索与创新，是在区域水危机刺激下进行的治水知识创造活动。初期，横向府际学习是推动“河长制”持续创新的主要学习形式，江苏省是横向府际学习的第一行动集团和引领者，其他省份和地区扮演第二行动集团和跟进者角色。随着“河长制”政策知识的积累，其已具备在全国范围推广的条件，中央政府以“吸纳—辐射”方式、通过发布红头文件和召开专题会议，将“河长制”推向全国。在此阶段，纵向府际学习成为“河长制”的主要学习形式，中央政府凭借自身政治权威和组织权威，扮演纵向府际学习的权威推动者和跨界协调者角色，而已开展“河长制”政策试验的地方政府是政策知识的供给者，未推行“河长制”的地方政府则扮演政策跟进者的角色。

属地管理成为“河长制”横向府际学习的主要阻力因素

“九龙治水”、部门合力不足是一大治水难题，“河长制”的设计初衷就是为解决这一治水难题。“河长制”以属地管理为组织运行逻辑，由地方党政领导担任河长，以所辖河段或片区为治水单元，采用分段式管理、评估和考核的方法，流域治理中的“权力碎片化”“权威缺漏”等问题得以解决。“属地管理”确实抓住了治水的“牛鼻子”，河长也交出了漂亮的治水成绩单。但从当前的治水实践来看，属地管理是把双刃剑，它在有效提升区域水环境质量的同时，由于流域治理的“人为分割”、过于强调局部利益，使上下游、左右岸之间的横向府际学习陷入“集体行动困境”之中，“公地悲剧”和“搭便车”行为时常发生。属地管理已成为阻碍“河长制”横向府际学习有效开展的主要阻力因素，具体表现如下：

第一，属地管理不利于整体性治理的治水理念落地。流域是一个立体化、上下游和左右岸之间高度关联的整体，横向府际学习旨在推动河长之间治水行动、步调的协调一致。而属地管理以人为分割方式将流域分为若干河段和片区，虽强化了河长的“属地治水”意识，但上下游、左右岸的协调互动却难以实现，政策实践中不乏“上游不作为、下游干着急”的治理怠慢现象。

第二，属地管理增加了横向府际学习的成本。属地管理在明确河长治水责任的同时，也会强化河长对局部利益的追求，而局部利益的强化势必会弱化河长对跨域协调的重视程度。为了能有效推动横向府际学习活动的开展，让下级河长有意愿和动力加入跨域协调的学习共同体中，上级政府需付出更高的动员和协调成本。

第三，属地管理压缩了横向府际学习的运行空间。跨域治水的横向府际学习需要充足的运行空间，如跨域治水任务型组织的建立、信息的共享与利用等。属地管理由于过于强调辖区治水责任，会加剧上下游、左右岸之间的治水资源竞争。这样一来，河长没有充足的意愿和能力为跨域治水提供资源，横向府际学习活动则因治水资源投入不足而难以启动。

创新横向府际学习制度与机制，化解“河长制”持续创新的现实阻力

首先，强化横向府际学习的法律供给。当前“河长制”的横向府际学习缺乏有效的法律支撑，特别是跨界类行政协议较为匮乏，导致流域政府因缺乏激励和约束而不愿参与横向府际学习活动。国外在强化横向府际学习的法律供给方面做了有益示范，如美国科罗拉多流域以水权分配协议促成府际学习共同体的形成、澳大利亚通过缔结墨累-达令流域协议以推动流域政府间府际学习的常态化。从中国的治水实情出发，强化“河长制”横向府际学习的法律供给，重点可加大跨界类法律协议的供给力度，具体通过地方立法形式明确行政协议、多边缔约等跨界类治水法规条例的使用条件和作用边界，规范流域政府间的跨域治水行为，促成横向府际学习的制度化和规范化。

其次，完善横向府际学习的组织结构。“河长制”横向府际学习的开展需要实体依托，从治水现实需求来看，构建具有“流域政府间联盟”特性的组织结构是推动“河长制”横向府际学习的现实选择。立足于中国治水现状，目前只有长江、黄河、珠江等七大流域设立专门的流域管理机构。为此，可从两方面入手，完善“河长制”横向府际学习的组织结构：一是明确河长制办公室的设立标准和组织定位。通过明确河长制办公室的设立标准、人员编制以及监督、协调等职能，使其成为“河长制”横向府际学习的常规型组织。二是以流域政府间委员会形式创新横向府际学习的组织结构。以协议、联合会、政策论坛等组织化契约安排作为流域政府间委员会的具体运行机制，创新“河长制”横向府际学习的组织结构，通过战略引导、共同目标设置等学习形式，解决跨域协调的知识再生产和利益协调问题。

最后，加大横向府际学习新政策工具的运用力度。当前“河长制”横向府际学习以“开会” “联合声明”等传统政策工具为主，这些传统工具在平台搭建、成果制度化等方面具有一定优势，但也存在学习结果不确定性高、实效性不强等局限性。“河长制”横向府际学习的工具运用应摆脱路径依赖，一是加大市场类政策工具的运用力度。通过加大对水权交易、流域生态补偿的试点力度，以市场配置治水资源的形式，缓解河长在横向府际学习中的资源调配矛盾。二是引入现代化信息技术工具。以“流域政府间电子治理”为导向，引入大数据、云计算等现代信息技术工具，实现流域水文和水情信息的府际传递与共享，从而解决流域政府间信息不对称问题，有效解决跨域协调的治理怠慢难题。

（作者为贵州师范大学历史与政治学院副教授）

【注：本文系贵州省哲学社会科学基金项目“政策学习视角下‘河长制的政策优化研究”（项目编号：17GZYB57）和贵州师范大学博士科研启动项目“中国政策学习的‘类型化研究”（课题编号：2017社科博（2）号）成果】

【参考文献】

①任敏：《“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究》，《北京行政学院学报》，2015年第3期。