生态文明视角下的重庆地票制度运行现状及问题探究

黄雅雯　卢奕亨

摘 要：重庆地票制度运行十年来取得了重大成果，但地票复垦耕地存在撂荒的问题，其保护耕地的生态功能并未完全发挥出来。基于此，笔者提出通过对农民进行额外补偿保证复垦耕地的有效使用，并对“为何进行补偿”“补偿的原则”“如何进行补偿”三个问题进行了阐述。

关键词：地票制度；耕地撂荒；额外补偿

一、地票的性质和意义

近十年来，我国经济不断发展，城市化进程不断加速，在农村和城市都发生巨变的同时出现了城市建设用地不足而农村土地大量闲置的情况。在此背景下，重庆市在2008年成立了农村土地交易所，试行“地票制度”。地票是在村民自愿的情况下将闲置的农村宅基地、集体建设用地复垦为耕地形成用地指标，同时城市将部分耕地作为建设用地使用。这样“先补后占、占补平衡”的方式，在满足城市发展需要的同时严守18亿亩耕地红线不动摇，体现了地票制度推动发展的经济功能和保护耕地的生态功能，有利于推动重庆地区的快速发展。

二、地票的现状

（一）地票的交易情况

截至2017年，地票制度实行整整10年。根据重庆农村土地交易所披露的数据，到2017年底，地票累积成交面积达23.23万亩，累积成交金额达455.74亿元，成交均价在每亩19.61万元。2011年是近十年地票交易的繁荣时期，成交面积和成交均价都达到较高水平，随后的2012年地票市场有所紧缩，而近5年地票的成交面积稳中有升，均价也相对稳定，这说明地票交易正在逐步走向成熟。

（二）地票制度的研究情况

地票是反哺“三农”的新渠道，它实现了城乡建设用地和耕地的资源共享，但是人们也需要清醒地看到它还有很多方面需要不断改进完善。王林认为地票制度对于复垦后土地实际耕作效果等实质性质量指标尚缺乏技术标准和相关监管细则，存在复垦形成的耕地不能有效耕作或耕种效果不理想等隐患。与此同时，地票落地区大多为质量较好的耕地，这实际上是等面积不等质量的土地挂钩。刘朝旭也提出地票制度在验收环节存在问题，负责验收的国土资源部门和复垦耕地的未来利用没有直接关系，很难保证其行为的公正、公开和公平。因此，复垦耕地质量和数量难以保障，就会损害将来使用这些复垦耕地的农民的利益。凌成树指出地票制度中地票购买主体的积极性容易挫伤，地票落地时参与其选定地块的“招拍挂”的竞争，持有地票者没有体现其优势。

（三）地票研究新方向

总体而言，已有的关于地票制度的研究大多集中在复垦、验收、交易、使用四个环节的具体问题上，鲜有学者从地票制度在不减少耕地的情况下满足城市发展需求的初衷出发，探究地票实施现状是否能持续发展，现有的报道也大都片面强调地票带来的经济收益而忽略了复垦耕地的使用情况是否保证了“十八亿亩耕地不减少”的本质要求这一问题。事实上，笔者于区县的走访中发现，复垦耕地再次撂荒的情况非常普遍，农民大多在获得地票收益后撂荒耕地，并且自家耕地和地票复垦耕地皆撂荒的情况也不在少数。地票制度的特别之处恰恰在于，经济发展不以占用耕地、破坏生态环境为代价，就现有的城市耕地被占而农村复垦耕地撂荒的情况来看的确与其设计初衷背道而驰。基于此，本研究提出在保证现有的基本征地收益外，对农民进行额外补偿保证复垦耕地的有效使用，对“为何进行补偿”“补偿的原则”“如何进行补偿”三个问题进行了阐述，以此推动地票生态保护功能的有效发挥，有利于地票制度的持续推行。

三、重视地票生态保护功能，保证地票持续推行

（一）进行补偿的意义

保证复垦耕地的有效使用是保护耕地、保护生态环境最有效的方式。***总书记在纳扎尔巴耶夫大学回答学生问题时指出“金山、银山不如绿水青山”。通过额外补偿的方式激励农民持续使用复垦耕地，保证耕地数量不减少，是边发展边保护的事实体现。另外，从土地发展权的角度出发，地票交易完成后地票来源区土地用途受到限制，其作为耕地使用所能带给农民的收益甚少，而地票落地区的新增城市建设用地拥有巨大的发展潜力，未来收益相当可观。因此，在核算地票交易价格时，应包括土地现存价值和土地复垦后的增值利益。

（二）补偿的原则

1.注意供需调节，避免过度开发

上述数据表明地票交易市场稳中有升，同时地票来源区农民也是有偿复垦耕地，在城市化加速、农村人口不断转移的现状下，这本身就使地票的供需容易失衡。根据重庆市经营性用地地票供需预测数据，到2020年，全市“地票”供给量是同期“地票”需求量的1.98倍。加之笔者在走访中发现的复垦耕地再撂荒的问题，相关部门一定要严格控制地票来源区复垦耕地数量，确保复垦耕地长期有人耕种。一亩农村建设用地被复垦就意味着一亩城镇良田被他用，所以即使地票指标供不应求也不能以占用良田为代价推动发展。

2.注重激励机制，保证可持续发展

现行的地票制度中农民可一次性获得地票收益，后期缺乏有效监督和正确引导，这就出现了笔者看到的大量复垦耕地撂荒的情况，长此以往，地票制度终将因为无法严守耕地红线而被叫停，不利于地票制度的持续推行。如果能采取激励农民不断耕种的补偿方式，让其边耕种边获得收益和额外补偿，这样将有利于排除只为获得地票收益而不想使用耕地的投机分子，同时也确保了耕地的长期有效使用。

（三）进行补偿的措施

1。需要考虑额外补偿从何而来

这与上述提到的土地发展权有关，在地票的整个生产、交易、落地使用过程中，农民和农村集体经济组织只参与了地票的生产阶段，也就是只涉及地票的生产价格，而在土地交易所中的地票拍賣过程，即地票的价格增值过程，是地方政府和地票竞购方房产开发商作为当事的交易主体，地票供给方个体农户和农村集体经济组织并没有参与其中，而地方政府通过地票落地使用，把大量城市建设用地出让给土地开发商获得了巨额土地出让金。整个过程中，农民和农村集体经济组织所获得的收益同地票本身产生的收益相距甚远，所以推进地票发挥生态保护功能、保证复垦耕地持续使用的额外补偿可以从巨额的土地出让金中来。

2.需要考虑从哪些方面进行补偿

一方面，农业生产受自然环境影响大，存在不小的风险，所以农业保险是一种行之有效的额外补偿方式，它解决了农民的后顾之忧，保证了农民劳作的基本收入。另一方面，从事农业相较从事第二、第三产业收入较低，要想留住农民，最直接的方式就是现金分期补偿。补偿让其外出务工与在家务农的收入差距缩小，再加上传统的顾家观念，农村劳动力质量将会有所提升，复垦耕地的撂荒情况将会有所好转。

参考文献：

[1]王林，赵恒婧.地票复垦阶段风险及对策研究[J].经济体制改革，2016（1）.

[2]刘朝旭，雷国平.重庆地票制度施行中存在的问题与对策[J].西部论坛，2011（1）.

[3]凌成树，朱玉碧.重庆市地票制度运行现状及问题研究[J].安徽农业科学，2012（5）.

[4]杨庆媛，鲁春阳.重庆地票制度的功能及问题探析[J].中国行政管理，2011（12）.

[5]重庆市农村土地交易所.重庆市城乡建设用地优化配置与农村建设用地复垦研究报告[R].2011.

[6]孟卫东，熊欢.基于博弈论的重庆地票价格与收益分配问题研究[J].生态经济，2015（4）.