以环境规制促进产业结构升级

杨守云

【摘要】实施环境规制，发展绿色低碳经济，促进产业结构升级，是建设现代化经济体系的必然要求。治污投资低、市场型环境规制工具不完善和污染产业转移，限制了环境规制政策的实施。所以，我们应探索市场化机制，实施差异化的环境政策，以合理的环境规制政策促进产业结构升级。

【关键词】环境规制 产业结构升级 资源配置 【中图分类号】F121 【文献标识码】A

当前，在推进供给侧结构性改革背景下，我国经济由高速增长向高质量发展转变，而现代化经济体系的挑战在于保持经济高质量增长的同时防止生态环境恶化。产业结构升级是协调经济高质量发展和环境保护的关键路径。优化升级产业结构，在提高知识密集型和技术密集型产业比重的同时，亦能降低高耗能和高污染密集型产业份额，促进经济绿色低碳发展。然而，在嵌入全球化产业链的发展模式下，我国产业结构升级面临着一些问题，主要包括产能过剩、制造业低端价值链锁定和要素资源错配等，产业政策的引导和激励被动地作用于企业，导致产业缺乏转型升级的内在激励。因此，在我国经济发展的关键时期，需要有新理念、新思维和新战略来助力产业结构升级。

对于如何解决上述产业结构升级相关问题，多数学者认为实施环境规制是一个有效路径。环境规制作为政府社会性规制的一项重要内容，是指政府通过制定相应的政策与措施，对企业经济活动进行调节来减少污染的行为。环境规制在纠正市场的负外部性，改善生态质量的同时，还可以通过对企业施加环境约束来影响企业的技术创新、投入和产出行为，合理引导产业结构向合理化与高度化方向发展，形成多赢的局面。因此，通过合理的环境规制促进产业结构升级，对于实现经济高质量增长和保护环境具有重要的意义，同时也是构建现代化经济体系的必然之路。

环境规制可以促进产业结构向高度化、合理化方向发展

首先，环境规制通过创新补偿效应促进产业结构向高度化方向发展。“波特假说”认为合理的环境规制政策能够刺激企业投资于环境技术创新，企业所获得的技术进步绩效可以弥补企业治理环境的成本。第一，环境规制的实施促使企业更加高效地利用资源，节约能源消耗，提升生产效率；第二，环境规制的实施促使企业引进治污设备和绿色生产工艺，使我国产品能够符合严苛的国际环保技术认证标准，突破国际贸易的绿色壁垒；第三，环境规制的实施促使企业投资于绿色技术的研发与应用，除了改变企业原有的生产工艺和流程来提高企业的市场份额之外，也提升了产品附加值和技术复杂度，长远来看，会抵消环境规制带来的合规成本。由此可见，环境规制可以打破传统污染密集型企业发展的路径依赖，引导绿色技术创新与应用，提升绿色全要素生产效率，推动产业结构向高度化方向发展。

其次，环境规制通过优化要素配置促进产业结构向合理化方向发展。第一，资源环境作为一种特殊的生产要素，环境政策的趋紧会导致能源要素投入价格和污染排放成本发生变化，引起污染密集型产业生产成本上升，造成其产品市场利润下降，市场份额缩减；第二，考虑到绿色技术投资与改造具有周期长、风险大和投入多的特点，在环境政策趋紧的背景下，部分高污染、高耗能的产能会关闭，企业将生产要素投入到清洁产品的生产过程中，将资源配置到低门槛、无污染和高回报的类金融行业或者服务业领域，以规避环境规制成本上升而导致的行业利润下降；第三，环境政策的趋紧必然会淘汰能源密集型企业和污染密集型企业，这一部分生产要素资源会重新分配到现有的优质企业中，从而提升行业的整体竞争力。

最后，环境规制政策的实施可以促进环保行业迅速发展。环保市场是一个有待开发的巨大市场，环境规制政策在推动产业结构升级的同时，也会创造出许多新的经济增长点。新能源、新材料、治污技术、生物基产品、节水、节电和可再生循环能源等技术的应用，都蕴含着巨大的商机与广阔的市场。环境政策的实施可以引导上述產业技术的创新，进而带动相关产业链上下游的发展，在促进产业结构升级的同时，为我国开辟出新的经济增长点。

相对于产业优化升级的巨大空间与广阔市场，我国环境规制水平还较为滞后

第一，环境污染治理投资占GDP的比重相对较低。2016年我国环境污染治理投资占GDP的比重为1.24%，按照现行标准，一个国家要实现对污染的基本控制，该数值至少要达到2%-3%，治污投资占GDP的比重过低在一定程度上会抑制产业结构升级。

第二，市场型环境规制有待进一步发展与完善。近年来，虽然我国市场型环境规制取得了一定程度的进展，但还是以行政命令型的环境规制为主。目前，我国资源价格改革仍然在进行当中，初始排污权交易价格无法统一，社会资本无法进入环保市场，环保投融资体制还需完善，上述市场化问题进一步限制了环境规制对产业结构升级的促进作用。

第三，污染产业转移弱化了产业结构升级。区域经济发展水平的差异和对于发展区域经济的需求，会导致高消耗和高污染产业转移到经济发展水平落后地区，这一现象本质上并没有促进技术进步与优化资源配置，最终的污染成本还是由国家来承担，一定程度上弱化了产业结构升级。

发挥环境规制政策的正向激励效应，进一步实现我国产业转型升级与经济可持续发展

完善环境规制体系，合理提升环境规制强度。首先，应进一步提高环境规制强度，制定严格的环境标准，完善高耗能和高污染企业的退出机制，从根本上遏制污染密集型生产方式，推动产业结构合理化和高度化。其次，政府应加大产业治污技术的投资与补贴，增加环保科研机构的支持力度与投入，设立针对绿色技术引进和低碳环保设备升级的专项产业发展基金，以弥补创新型企业因绿色创新而导致的短期性成本上升，保证其低碳研发投入的平稳性。最后，探索命令控制型环境规制与市场型环境规制工具的有机结合，进一步探索排污费、环境税和污染排放权交易等相关市场化政策的实施机制，对环境污染建立有效的信息反馈和监督渠道，引导和规范非政府环保组织的发展。

根据区域经济发展水平，实施差异化的环境政策。针对我国区域经济发展非均衡的客观事实，环境规制政策的执行要因地制宜，避免局限于采用某一固定标准。对于欠发达地区，在划定生态环境保护红线的前提下，推动产业减排从末端治理转为源头治理。一方面，进一步加大中央环境专项转移支付，以绿色金融、税收优惠和环保补助来引导企业进行环保技术研发，通过绿色政府采购引导产业有序转型升级；另一方面，应该以强制型的环境规制为主，完善企业退出和兼并重组机制，淘汰高度污染的落后产能。对于经济发达地区，应将环境规制的重点放在规制工具创新方面，继续完善市场化环境规制政策体制，鼓励企业发展清洁型技术。

以消费为导向设计环境规制政策。我国的环境规制主要从企业生产者角度出发，忽略了消费者对产业结构升级的影响。应鼓励消费者进行低碳消费行为，加强消费者对绿色消费品的偏好，从需求方面引导企业进行低污染和低耗能的技术创新，促进产业结构调整。另外，消费者对于环境的污染往往容易被忽略，消费者所生产的生活垃圾也是环境的重要污染源，因此，消费者的污染行为需要纳入到环境规制政策的框架之内。综上，以消费者为导向来设计相关环境规制政策，在重视企业的同时兼顾消费者行为，通过引导低碳和环保的消费行为来影响产业的要素资源配置，进而倒逼产业结构升级。

（作者为东北师范大学商学院博士研究生）

【参考文献】

①何劭玥：《党的十八大以来中国环境政策新发展探析》，《思想战线》，2017年第1期。

②余东华、 孙婷：《环境规制、技能溢价与制造业国际竞争力》，《中国工业经济》，2017年第5期。

③程中华、李廉水、 刘军：《环境规制与产业结构升级——基于中国城市动态空间面板模型的分析》，《中国科技论坛》， 2017年第2期。