后清理时代PPP项目有效监管的实现

赵新

摘 要：92号文以后，我国PPP进入后清理时代，即规范实施时代。不同于早先推广阶段的“大快干上”，该阶段强调依法合规运作。基于此，有效监管成为关键所在。有效监管的实现要把行政监管、履约管理、公众监督三种监管方式共同应用，从而使其形成一个相互交互的系统，实现后清理时代PPP项目的有效监管

关键词：PPP;政府购买服务;有效监管

近年来，政府相关部门出台了一系列PPP相关监管政策。特别是财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）的发布表明我国PPP步入到后清理时代。后清理时代的PPP的重心必然落于如何实现PPP项目的有效监管之上，实现PPP项目有效监管的目的不是限制PPP的发展，而是为了“控风险”，政府的一系列文件和讲话都是为了“遏制隐性债务风险增量、防范经营风险”。作者认为，实现后清理时代PPP项目的有效监管需从行政监管、履约监管与公众监督三个监管途径进行。

一、行政监管

PPP项目中地方政府的监管体现在PPP项目的全生命周期，主要包括：项目前期监管、建设监管、运营监管和移交监管。项目前期监管主要包括立项审批等前期手续的监管和社会资本方准入监管;建设监管主要包括工程进度控制、工程质量保障、施工安全管理等;运营监管主要包括服务质量监管、服务价格调整、运营成本控制等;移交监管主要包括移交验收、缺陷责任保证、项目后评价等。总的来说，PPP项目中地方政府监管主体包括两大类：项目实施机构及财政、发改、规划、国土、环保等其他政府职能部门。在项目前期监管中，其他政府职能部门主要负责项目前期审批手续的办理，项目实施机构主要负责社会资本采购。在项目后期建设运营移交中，项目实施机构无疑是PPP项目核心监管部门，但项目实施机构监管离不开其他政府职能部门的支持及配合。

第一，项目实施机构监管。项目实施机构通过地方政府授权作为核心监管主体负责项目前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合作协议签订等工作。项目实施机构对社会资本/项目公司主要通过审批/审核、备案、现场检查、协调解决、绩效考核等手段进行监管。

第二，其他政府职能部门监管。（1）财政部门主要监管责任包括：对PPP项目进行物有所值评价和财政承受能力论证，PPP项目入库，政府投资项目工程预结算审核和财务决算审核、将政府相关付费义务等纳入财政预算、政府相关服务费的审核和支付等。（2）发改、国土、规划、环保、建设等部门：主要在项目前期承担各类审批职责，并在各自职权范围内发挥监管作用。如发改委负责立项、可研;国土部门出具土地预审意见等。（3）审计部门：审计部门通过工程总价审计、工程管理审计、财务竣工决算审计及关键环节跟踪审计等方式保障财政资金使用的安全性。（4）监察部门：主要负责突发性事件的监管，或针对政府重点关注的领域进行阶段性监管，如社会资本采购、工程质量、工程安全的监管等。

第三，对地方政府监管的建议。基于对PPP项目中地方政府监管主体、监管内容、监管方式等内容的分析，并结合地方政府在PPP项目监管中存在的问题，建议：①地方政府建立专门协调机制，主要负责PPP项目评审、组织协调和检查督导等工作当地人民政府应当成立PPP领导小组，由项目实施机构牵头，携手财政、发改、环保、交通、文化等行政主管部门，探索完善相关监管制度体系。②明确各个行政职能部门的监管职责和监管范围，建立PPP项目监管考核机制和监管失职问责制;③在引进社会资本合作前，规范操作PPP项目识别、准备和采购工作，包括设置合理的绩效考核指标体系、合理分配风险、确定合适的采购方式以及完善PPP项目合同条款等，保证后续监管的可操作性。

二、履约监管

履约监管基于项目公司协议实现，是最直接的监管方式。履约监管包括项目实施机构基于PPP项目合同对中标社会资本（或项目公司）的监管、政府出资代表基于股东协议对社会资本的监管两种形式。

从项目各阶段看，履约监管的重点在不同时期有不同内容，在建设期主要是建设质量、工期和成本管理;運营期主要是安全运营及运营绩效。项目实施机构应在PPP项目合同中明确提出对社会资本履约保证的强制担保要求，建立建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的全周期履约保函体系，并监督项目公司按照PPP项目合同的约定提交各项保函，有权按照PPP项目合同的约定针对项目公司的违约行为提取有关保函的相应金额。对于项目协议有所约定的情形，各方须遵从合同约定;对于项目协议没有约定的情形，双方应本着“平等、友好”的原则协商解决。政府方在依约监管的同时，也须本着“诚信守约”的契约精神，履行自己的义务。股东协议包括甲乙双方权利义务，股权转让与担保，项目公司收益分配机制，股东会、董事会、监事会的组成、权利与议事规则，经营管理机构，财务管理制度、利润分配和审计等事项。政府出资代表作为股东，在遵守义务的同时，能够依据协议对中标社会资本实现有效监督。

三、公众监督

与传统的公共项目相比，PPP模式的引入使得投资主体增加，从而带来了前期谈判时间过长、交易成本过高、沟通成本增加等难题。因此在公众参与的方式上，PPP项目的要求应该比传统的公共项目更高。

PPP项目公众参与方式包括如下几种：一是信息公开方式。

依据《PPP项目合同指南》、《政府和社会资本合作模式操作指南》等文件的规定，政府、社会资本或项目公司应当依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权。二是信息反馈方式。信息的反馈方式指将公众的意见和建议通过一定的方式传达给项目主体，使得公众的力量得以发挥。三是决策参与方式。决策参与方式是指在PPP项目的决策环节，公众与政府、私企及其他相关部门共同进行决策的方式。四是重点监督方式。重点监督方式指对PPP项目全程中的重点阶段进行监督、控制，以期达到公众效益最大化的目的。

为更好落实公众参与，可以在以下方面着力：第一，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出要建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。第二，充分发挥PPP综合信息平台的作用，方便公众获取项目相关信息。要督促项目实施单位，依托PPP综合信息平台，及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息。要加强信息共享，促进项目对接，确保项目实施公开透明、有序推进，保证项目实施质量。

结语

后清理时代，多途径的监管方式是有效规范PPP项目发展的必要手段，行政监管、履约监管、公众监督都是公共监管体系的有机组成部分。体系化的监管方式的实现不仅能全方面、系统性的防控PPP项目的风险，实现其依规运作，更能促进PPP项目的良性发展，实现以PPP模式激活市场活力与发展潜力的根本目标。

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（作者单位：湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105）