中日档案法比较研究

许茹

摘 要：档案法是档案工作过程中所遵循的基本准则，不同国家所制定的档案法具备鲜明的本国特色。中国与日本在历史上联系密切，因而中日文化上有着诸多相似点。与《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）（以下简称《档案法》（修正草案））相比，日本的《公文书管理法》烙印着深刻的日本文化印迹。通过比较两部法案的相似与差异之处，反思我国档案法在某些方面存在的不足，为我国档案法更加完善和适应时代提供借鉴。

关键词：中华人民共和国档案法;公文书管理法;比较

档案法作为规范档案收集、管理、利用的法律，是现代法制建设的重要组成部分。2009年，日本颁布了《公文书管理法》，这一法案的推出标志着日本档案法律的进一步细化与发展，而我国于1987年颁布实施的《档案法》（修正草案）也随着时代不断修正完善。《公文书管理法》与《档案法》（修正草案）存有相似之处，但是由于历史背景、社会制度、经济发展、国情档情的不同[1]， 中日两国的档案法又在诸多细节上表现出差异性，值得我们揣摩深思。

一、两国档案法历史沿革比较

中国的档案相关法规起源最早可以追溯至秦朝，汉朝设立中央档案、典藉库用以收藏地图、书籍等资料。而后的封建王朝时期，对于户籍档案制度愈發完善，但总体而言，具有很强的封闭性和垄断性，这与封建制度有着莫大关联。新中国成立后，我国的档案事业迎来了新的发展，1987年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第22次会议通过了《中华人民共和国档案法》，这是我国档案发展的里程碑事件。而后，相关部门在1996年进行了《档案法》的第一次修订。2007年，随着时代的进一步发展，电子信息时代的到来，旧的《档案法》已难以适应，二次修订开始，在2016年形成送审稿。总的来说，我国档案法发展的趋势主要为：档案立法纳入文件管理;档案立法被纳入信息立法;强调私人档案;重视电子文件档案。而在2019年，新一轮的档案法修正草案也在积极讨论中，这充分说明我国档案立法部门具有紧跟时代，冲破桎梏的变革理念。

日本同样有着悠久的历史，但中国与日本在经济、政治、文化等领域存在较大差异。1868年明治维新，封建时代宣告结束，日本进入现代史。由于工业化的浪潮，在把西方的档案文件系统引入上并没有取得成功。随后由于战争的影响，档案损毁极为严重。战后，档案相关工作在一些城市逐渐兴起。1987年12月15日颁布的《公文书馆法》是日本的第一部档案法。它肯定了档案的重要性;还规定了档案管理各项工作的原则和要求。1999年日本颁布《国立公文书馆法》。2007年，日本发生了一系列档案管理不到位甚至违反档案管理规定的事件，比如：海上自卫队错误地销毁航海日志;国家退休金计划档案管理中出现的重大错误和严重缺陷，直接反应出档案工作中存在的诸多问题，制度环境存在明显缺陷。为解决上述问题，2009年，日本颁布了《公文书管理法》。这三部法律，逐一细化、不断递进，适应了时代发展的需要，是日本的文书和档案事业的三大指

南[2-4]。

二、两国档案法的共性

1.两国档案法均是为了提高档案管理水平，方便档案利用

档案利用工作是档案基础工作的重要环节，若是档案利用做不好，档案基础工作就会失去价值和意义。因此，《档案法》（修正草案）首条即为：“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效的保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务，制定本法。”此外，《档案法》（修正草案）第5章“档案的利用和公布”有14条，占全法总条款数约16%，专门且详细地论述档案的利用和公布，这也直接反映出我国对档案利用工作的重视程度。在日本《公文书管理法》的出台前，按照《情报公开法》的要求，诸多信息被要求公开，然而利用者却在查询这些信息时，被告知文件不存在。日益增长的档案信息需求和滞后的档案信息服务之间的矛盾仍然不断激化，该法案的实施效果不尽如人意，这也引起了相关工作者的关注。于是，2009年日本政府颁布了《公文书管理法》，规定必须借助一些必要的工具和手段对特定历史档案开展鉴定，按照档案的内容、存储要求、利用现状等因素加以有效保护、方便利用。此外，要做好编目工作并对外公开，同时要求，日本国立公文书馆馆长应该在首相的批准下，为确保特定历史档案的正确保管、利用和销毁制定详细的法规[5]。这一规定也更加完善了档案整个生命周期的管理，方便人们利用的同时也更加系统化规范化。这同样也是值得我国档案法借鉴学习的地方。

2.两国档案法都强调了对档案的保管

档案作为历史的真实记录，有着巨大的文化价值和史料价值，而档案的保管在档案工作中处于重中之重的地位。在我国《档案法》（修正草案）中，“保管”“保存”等词共出55次，充分说明我国我对于档案的保管工作的重视程度，该法第13条中，规定“国家分级分类设置档案馆，负责接收、保存对国家和社会有保存价值的档案，并向社会提供利用服务”“各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，配备必要的设施，确保档案的安全”，细化了档案保管的主体及其相应的保管范围，诸如此类的规定还有第24条、25条等。同样，在日本《公文书管理法》第4章“历史公文书等的保管、利用”中第十五条明确规定“对于特定历史公文书等，国立公文书馆等的首长应当根据其内容、保管状态、已经经过的保管期间、利用状况等将其置于必要场所，利用合适的记录媒体、采取容易识别的措施以确保妥善保管及利用”[6]。从以上可以看出，两国都积极探索档案保管的有效途径。

3. 两国档案法都明确强调机关、企业等须向档案馆移交档案

机关、团体、企业、事业单位及其他组织的档案资源都是宝贵的财富，而这些重要的档案资源应当由档案馆统一保管已达到方便利用、保障安全的作用。因此，在我国《档案法》（修正草案）中，第3章第11条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”。日本《公文书管理法》则对机关、企业所产生的档案如何移交规定得更为细化。在对行政文书的保管上，行政机关的首长应当依政令规定将该行政文书案卷进行分类附加标题，同时设定保管期限及保管期限届满的日期，并需要在届满前提早将属于历史公文书等的部分依照政令移交至国立公文书馆（国家档案馆），除此之外的部分予以销毁。同样在法人文书上，“对于保管期限届满的法人文书案卷等，属于历史公文书的，独立行政法人等应当根据政令的规定移交国立公文书馆等，其余部分则予以销毁”[7]。在行政文书和法人文书上，日本明确强调了须向国立公文书馆移交档案的必要性，这与我国《档案法》（修正草案）相一致。

三、中日两国档案法的差异性

中日两国都是在19世纪80年代开始颁布实施档案法，日本《公文书管理法》作为《公文书馆法》、《国立公文书馆法》的递进法，在对档案的制作、管理、移交上都作出了细致的条例。而我国的《档案法》（修正草案）是档案工作的基本法，整体从宏观出发，贯彻于档案工作中，在某些档案收集、保管等工作上未作出具体详尽表述，这也是二者巨大差异所在。通过对两部档案法的研读，主要对比了二者在立法思想和档案法条款等方面的差异。

（一）两国档案法的立法思想有差异

法律的制定必须与本国历史背景、社会制度、经济发展、国情档情相适应。各国档案法 ，一般都在第一条说明制法的目的。由于政治制度和社会状况各不相同 ，各国对档案工作的服务方向及其目标各有差异。

我国是社会主义国家，坚持为人民服务的宗旨，我国制定档案法必须遵循马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系结合社会主义法学原则和思想[8]，我国档案法始终坚持“为党管档、为国守史、为民服务”的原则，首先它使得解决协调国家、集体和个人在档案工作中的关系， 解决社会成员在档案事务中的问题有法可依， 其次档案法制定的出发点和落脚点是维护国家和社会公众利益， 服务于我国档案事业和社会主义现代化建设， 侧重保护国家、集体档案， 保证国家和人民的利益安全[9]。

而日本作为一个资本主义国家，制定《公文书管理法》是以资本主义世界观和方法论为指导思想，结合该国的法学原则和思想。其根本目的在于“防止国家行政机关行政和历史方面重要记录的散失和损坏，并向国家机关和学术研究者广泛提供利用，以便有效地促进本国文化的繁荣发展”，档案法制定的出发点和落脚点是缓解资本主义制度和私有制基础上公共档案的管理之间的矛盾，侧重于为资产阶级利益服务。

（二）两国档案法条款内容有差异。

1.有关整体结构的差异性

从整体上来看，两国档案法的整体结构有着较大差异。我国《档案法》（修正草案）共分为9个章节，共计86条，核心章节分别为“档案机构及其职责”“档案的形成和管理”“档案的权属和处置”“档案的利用和公布”“档案信息化与电子档案管理”“档案工作的监督与管理”“法律责任”，这是按照档案管理工作的先后环节谋篇布局;而日本《公文书管理法》分为6个章节，共计34条，主体部分为“行政文书的管理”“法人文书的管理”“历史公文书等的保管、利用等”“公文书管理委员会”，该法是按公文书的类别构建整体框架，再细致叙述了公文书的制作、保管、访问、利用、移交、销毁等环节的具体措施，真正做到了有法可依。总体来说，《档案法》（修正草案）作为基本法，是从宏观层面为档案工作各个环节提供基本法律依据，并未涉及具体档案分类及具体的制作管理方法，仅说明责任主体。而日本《公文书管理法》结构更为细致，条例更为清晰，分类具体，具备更强的操作性和参照性[10]。

2. 关于法律责任问题的差异性

在《档案法》（修正草案）中，第8章节明确提出了关于法律责任问题。该章节不仅列举了档案违法行为的种类，共28种情形，如隐瞒不报档案安全事故，不按规定公开档案、涂改、伪造档案的等等，而且明确说明了违法行为所需要承担的法律责任如行政处分、行政处罚、责令赔偿和依法追究刑事责任，以及相应的行政执法主体;在《公文书管理法》中，对于行政文书和法人文书的管理上，并未涉及到具体行为追究相关法律责任，所以日本“公文私存”的现象是由来已久的。在《公文书管理法》中文版中 “应当”一词反复出现多次，如：“如果未能得到内阁总理大臣的同意，该行政机关的首长应当为该行政文书案卷等重新设定保管期限及保管期限届满的日期”“行政机关的首长应当每年度向内阁总理大臣报告行政文书案卷目录的记载情况及行政文书管理的其他情况”以及“对于保管期限届满的法人文书案卷等，属于历史公文书的，独立行政法人等应当根据政令的规定移交国立公文书馆等，其余部分则予以销毁”诸如此类，但在《公文书管理法中》却对行政机关首长、独立行政法人等责任主体未作出应追究何种法律责任的表述。

3.关于电子文件管理

随着各国电子文件激增，电子文件管理问题随之成为档案部门关注的焦点和重点。世界各国都开始重视对电子文件和电子档案法规的的制定和完善。因此，我国《档案法》（修正草案）新增了第6章“档案信息化与电子档案管理”，共计8项条款，确定了电子文件的法律效力，详细规定电子文件如何归档，电子档案的真实性、完整性、可用性、安全性如何保证等方面。我国档案部门借助社会各界的力量，开展对策研究，积极构筑我国的电子文件法律体系，促进电子文件的健康发展[11];而日本虽然早在2001年就颁布了法规“网上文件亦有法律效力”，2009年日本政府颁布了《日本公共文件和档案管理法》，但是《公文书管理法》作为影响范围更广泛的法律，却缺乏对电子文件和电子档案的法律规定明确有关电子公文的管理内容。因此，我国在电子文件方面立法显然比日本档案法律略胜一筹。

4. 关于私人档案管理

私人档案同公共档案一样是人类文化遗产不可或缺的重要组成部分，我国《档案法》（修正草案）对私人档案的有效开发和保护工作進行明确规定，第4章42条规定“对国家和社会具有重要保存价值的属于集体和个人所有的档案，可以向国家档案馆捐赠或者出让。各级国家档案馆可以根据收藏范围和档案价值确定接收范围，并对捐赠档案的集体和个人予以奖励。集体和个人捐赠的档案，应当明确其利用和公开的内容与时限。”以及第52条“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们的合法权益”[12]，在《公文书管理法》中，对于私人档案部分仅仅作出如下陈述：“如特定历史公文书等中记录有个人信息（指关于在世个人的信息，根据该信息中包含的姓名、出生年月及其他记录可以判断出特定的个人（包括通过和其他信息对照可以判断出特定个人的情况）），国立公文书馆等的首长应当采取必要措施防止该个人信息的泄露”，此点反应了日本对于个人档案的重视，但却为对这些私人档案何时可公布的时间作出具体规定，也为对此类私人档案的泄露追责作出明确表述。

5.关于档案法的适用对象

任何法律都会明确规定相应的适用对象。我国《档案法》（修正草案）第2条开宗明义地指出：“机关、团体、企业、事业单位、其他组织和个人的档案形成、管理、保护、利用活动及档案信息化建设，适用本法”，实际上横向涵盖了社会活动的全部主体，纵向包括了自中央到地方各级各类相关机构。而日本《公文书管理法》的适用对象仅指行政机关、国立公文书馆等中央性机构，适用对象并不包括地方组织，导致地方行政部门和公文书馆不受法律制约，仍然按照以往的各自条例对待文档处理工作，不移交文书、随意销毁文书的情况仍然存在，日本并没有深刻认识到需要改革的不仅是中央机构，也应包括地方自治体，一些重要的文档不仅存在于政府机关内，也会散存于民间团体中。因此，相比之下我国档案法对中央与地方的统一规定，使各级各类档案馆和行政管理部门都参与到了档案的管理中，以最大化的责任范围来保障了各类档案的有效保管和利

用[13]。

四、对于中日档案法比较的总结与启示

中国和日本作为文化一脉相承的国家，总的来看，两国的档案法都在与时俱进，不断适应着社会的发展，致力于解决档案工作中的实际问题，但是两国的档案法仍存在着一些不足。如：其一，两国对于私人档案的管理及利用都存在着回避，描述笼统;其二，两国的档案法适用对象存在过宽或过窄的问题。

通过比较两国档案法，从中得出的有益经验可以促进我国档案法的完善。首先，我国《档案法》（修正草案）的适用对象过于宽泛，但是干涉全部社会活动主体的档案行为显然不切实际，因此丁海斌提出：“建议参照《文物法》等的做法，对《档案法》的适用对象和范围做明确规定，否则可能犯大而不当的错误”[14]。其次，日本《公文书管理法》管理法中也明确提到，法案施行以五年为起先，不断考察法案实施的具体状况，对认为必要的要在研究结果的基础上采取必要措施，我国档案法没有明确指出，这点同样值得我国档案法借鉴。同时，尽管《文书管理法》条款内容明确细致，但是整部法律语言简洁，思路清晰。相比之下，我国《档案法》（修正草案）语义重复，用词冗余等问题明显。因此，相关立法部门应当对法律条文精雕细琢，力求简练，前后逻辑通顺。总之，《档案法》（修正草案）作为档案事业的指导思想，需要与时俱进，尤其是当今日新月异的社会，更应该在实践中不断完善。而一个量化的时间界限，则更加有利于我国档案事业的发展。

[参考文献]

[1][9]刘梦丹，王双双.中国与法国《档案法》的比较研究[J].商，2015（13）：232-233.

[2][12]冯子直.中华人民共和国档案法实施办法[J].司法业务文选（2）：4-7.

[3]穆霁月.日本档案数字化建设及对我国的启示[D]. 山东大学， 2014.

[4]王毅.日本公文书管理法规体系研究[J]. 档案学通讯（4）：49-54.

[5][6][7]境外国家和地区档案法规选编[M].中国政法大学出版社：北京，2017：401-452-.

[8]曹宇.中国与澳大利亚《档案法》（修正草案）比较研究[J].兰台世界.2011.08： 12-13.

[10]李贤静.日本档案網站信息服务研究[D].河北大学，2016.

[11]黄萃.国外信息政策法规对我国电子文件立法的启示[J].山西档案，2001（04）：9-11.

[13]张越.日本《公文书管理法》特点研究[D].辽宁大学，2014.

[14]丁海斌关于《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）的32条建议. [EB/OL].[2016-09-08]. http：//www.sohu.com/a/113958851_488960

（作者单位：安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601）