新时代下地方党委政府和民间商会沟通协商机制研究

钟敏 钟荣丙

摘 要：地方党委政府和民间商会都是社会治理主体，相互对立又彼此依存。建立和完善地方党委政府和民间商会沟通协商机制，是构建“亲清”新型政商关系和优化民营经济发展环境的重要抓手。通过分析地方党委政府和民间商会的相互依存性，探索了地方党委政府和民间商会沟通协商中合作共赢与博弈均衡的利益互动机制、权限预设与职能转移的权力协调机制、自主治理与多元发展的治理沟通机制、角色转变与系统监管的运行监控机制。

关键词：新时代;地方党委政府;民间商会;沟通协商机制

民间商会作为一个民间性、非盈利性的社团组织，既是地方党委政府管理和服务民营经济的助手，也是党委地方政府和民营企业的沟通桥梁。建立和完善地方党委政府和民间商会沟通协商机制，是构建“亲清”新型政商关系和优化民营经济发展环境的重要抓手，有利于形成政治清明、政府清廉、干部清正的政治生态和透明、法治、公正、高效的商业生态。

一、地方党委政府和民间商会发展的相互依存性

（一）民间商会是地方党委政府宏观调控的重要助手

一方面，民间商会能够在转换企业经营机制，改变政府经济管理职能和方式，建立适合的市场秩序方面分别起到引导和教育、参谋和助手、营造和维护的作用。

另一方面，在促进国内统一市场的形成和国际市场的开拓方面，民间商会可以从自己的会员中收集广泛的经济信息，并通过社会和自己的大众传播媒介向国内外传递，可以用自己所具有的区域间的中介地位和调解功能，促进国际和地区间的经济合作和协调。

再一方面，在完善市场秩序方面，商会能够在企业与政府的协调、协作中发挥联下促上的推动作用。

（二）民间商会对地方政府的依附性明显

民间商会对地方党委政府强烈依附，主要原因有四：

1、主体地位的弱势

在现有的中国特色社会管理中，政府处于主导地位，社会组织处于从属地位。因此，有些地方政府职能部门很容易凌驾于民间商会之上，并习惯于对民间商会进行“指手画脚”，而大多数时候民间商会选择了服从与依附于这些地方政府职能部门。这样，有些职能本来归属于民间商会的，却紧攥在有关地方政府职能部门手里，他们“不放心”、“不情愿”、更是“不舍得”还给民间商会，无形中增加了民间商会正常发展的制度成本。

2、内部治理能力低下

一方面，有些民间商会尚未建立完整的内部组织机构和规章制度，缺乏严格的监督管理机制;有些民间商会建立了完整的内部组织机构和规章制度，受目前双重管理体制的制约，没有发挥应有的作用。

另一方面， 发展理念创新不够，新时代下职能新定位不够明确，基础性核心职能、优先履行职能和其他辅助职能把握不够准确。

再一方面，服务意识淡薄，服务方式有限，大部分民间商会主要以研讨会形式开展，提供咨询服务范围狭窄，服务效率较低。

3、内生动力不尽人意

一是经费不足。有不少民间商会存在“等、靠、要”的思想，经费主要来源于主管单位的支持、会费的收缴、会员企业的赞助，自主创收能力差，营业性收入少之甚少。

二是人才缺乏。民间商会工作人员中，专业人才紧缺、兼职人员偏多、年龄老化现象比较严重。有些地方，超过3名以上专职工作人员的协会商会大约20%左右，大多数商会和行业协会秘书处工作人员只有1-2名，年龄走过50岁的工作人员大约有60-70%。

三是社会地位不太高。由于地方政府职能部门对民间商会的发展重视程度也有待提高，导致民间商会发挥自身社会功能的动力不足，民间商会参与地方经济社会发展的积极性不高。

4、法律法规不健全

日前，保护民间商会发展的主要是国家层面的《社会团体登记管理条例》（1998年颁布）、《国务院国有资产监督管理委员会行业协会工作暂行办法》（2004年颁布）和一些其他部委较早颁布的暂行办法，没有地方层面的法规和其它规范性法律文件，如《地方民间商会管理办法》或《地方协会商会暂行管理条例》。可见，民间商会的发展缺少一部统一的专门性法律，法律法规不健全，法律保障严重不足。[1]

二、健全地方党委政府和民间商会沟通协商机制的四个取向

（一）建立利益互动机制：合作共赢与博弈均衡

在地方现代社会治理中，地方政府和民间商会是既相互依赖又相互制约的治理主体，必然产生权力和利益的博弈。[2]新时代下，新的发展形势要求他们从博弈走向合作，建立和完善利益互動机制，实现合作共赢与博弈均衡，发挥各自的优势，优化产业结构和经济结构，提升资源利用率，提升管理水平，更好地管理区域公共事务，更好地促进地方经济的发展。

1、在合作中实现共赢

随着市场经济的快速发展，民间商会与党委政府、社会团体、中介组织的联系与合作越来越频繁。

（1）民间商会成为地方政府的重要帮手

新时代，民间商会与党委政府的合作不断深入，合作方式也由“政府主导”向“民间互动”逐步转变，民间商会在合作中的地位越来越高、作用越来越大，必定成为地方政府的重要帮手。特别是民间商会可以充分利用组织完整、覆盖面广、影响力强的独特优势，在招商引资工作中发挥不可替代的作用：一方面，民间商会作为民营企业的“娘家”，比党委和政府部门更了解投资者投资目标和意愿，可以帮助党委和政府部门协调解决招商引资过程中产生的问题，也能及时保护投资者合法权益和投资积极性;另一方面，本地民间商会和异地商会都具有“两边熟”的优势和特色，拥有丰富的对外联系的渠道和资源，为党委和政府部门的招商引资工作“牵线搭桥”。因此，党委和政府部门要充分发挥民间商会和异地商会独特作用，扩大对外经贸交往，积极开展民间外交，促进他们成为地方政府招商引资的“得力助手”。[3]

（2）地方政府全力推进民间商会持续发展

首先，加强对民间商会的业务指导。一是指导民间商会逐步优化内部治理结构，构建以商会章程为核心的内部管理制度体系，逐步建立和完善会员大会、理事会、监事会、会长会等制度，进一步推行财务管理、会费收缴和使用、重大事项决策等方面的监管制度;二是指导民间商会加强党建工作和会员思想政治工作，将会员单位的思想政治工作和党建工作与民间商会建设和及其各项经济社会活动融为一体，切实增强思想政治工作和党建工作的针对性和实效性。

其次，推动民间商会深化改革。一方面，进一步大力促进民间商会组织模式创新，推动民间商会管理模式多样化，既有“一元管理模式”，又有“三元管理模式”，还有“归口管理模式”。[4]另一方面，紧抓全面深化改革的机遇，建立地方政府职能部门联系会议制度，健全制度化的民间商会维权体系，成立民間商会维权服务中心，努力改善民间商会发展的政务环境、法制环境，为民间商会“和谐”发展扫清障碍。

2、在博弈中达到均衡

在既有的双重管理体制下，民间商会与地方党委政府之间存在商会要权、商会弃权和党委政府放权、党委政府控权的权力博弈关系。新时代已来临，社会管理逐步转型升级为社会治理，地方党委政府和民间商会两个不同治理主体之间必然形成权力的相互依赖关系和治理中的相互合作关系，既平等竞争又彼此协作，造就一个相对稳定的利益格局，最终达到一种动态的博弈均衡。[5]

首先，提高民间商会的政治参与度。一是不断健全公共服务机制，完善民间商会的政治参与机制，引入参与式治理，实现地方政府与民间商会在政治上双向互动;二是全面构建地方政府与民间商会良好的政治关系，地方政府为民间商会提供应有的政治保障，开放公共政策过程;三是搭建民间商会的政治参与平台，拓展形式多样的政治参与渠道，如不定期的座谈会、增加人大和政协选票配额、微博、微信公众等，让民间商会及时准确有效地反映政治诉求。[6]

其次，提高民间商会的经济参与度。党委和政府经济部门应进一步畅通和扩展民间商会参与经济的有效渠道，广泛搭建株洲市非公经济人士参与经济建设的平台和渠道，听取非公经济人士对当地经济社会发展中长期规划、城镇发展规划、产业发展规划、科技发展规划、财政税收优惠政策等方面的意见和建议，并听取民间商会和广大民营企业的合法利益诉求，不断提高公众参与度和政策实施透明度，全面推进党委和政府重大决策科学化、民主化。

（二）权力协调机制：权限预设与职能转移

在现代化社会治理体系中，地方党委、政府与民间商会是基于权力分割的相互依赖、相互合作关系。

民间商会是独立于地方党委、政府的一种社会组织，是具有平等地位的法律主体。它既受地方党委、政府的领导和监管，也有权力要求地方党委、政府保障其自主治理的权利，必要时也能限制地方党委、政府的过多干预。[7]

因此，地方政府与民间商会之间可以通过权限预设与职能转移，促进公共权力从政治领域向经济领域和社会领域转移，来维护公共管理权力的相互依赖关系和治理中的合作、协调关系。

1、地方党委政府要在“转得出”上下功夫

地方党委政府要主动转变观念，以全面深化改革为总目标，科学规划，有序转移，力保“转得出”。

首先，成立株洲市政府职能向民间商会转移工作领导小组，由市长任组长，市政府分管领导任常务副组长，市组织部、市编委办、市发改委、市民政局、市财政局、市人社局、市行政服务中心、市工商联等为成员单位，各司其职，在法无禁止即可行的原则下，共同推进政府职能向民间商会转移。

其次，由市政府职能向民间商会转移工作领导小组在全面梳理政府职能的基础上，尽快制定《株洲市政府向民间商会转移的职能目录》，全面明确“转什么”，确保职能转移事项的合法性和合理性;根据分类转移的要求，把政府职能分为可立即实施转移和逐步实施转移两大类，全面明确“哪些先转”、“哪些后转”确保职能转移事项的可操作性。

再次，建立职能承接的准入机制。建立民间商会评价制度，由市民政局、工商联根据民间商会经营的市场化程度、内部治理结构的完善度、行业的代表性、经费来源及使用状况等，对有意愿承接政府职能转移的民间商会进行资质评估，对符合条件的民间商会给予资格认定，并出台《株洲市具备承接政府职能转移资质的民间商会目录》。

2、民间商会要在“接得住”上下功夫

民间商会必须潜心修炼，完善制度，提升承接政府职能的广度和深度，力保“接得住”。

一是民间商会应对政府转移的职能事项要根据自身发展状况和能力大小 “有选择”地承接，不能在承接政府职能转移中“大包大揽”。

二是民间商会应尽快完善现代化治理结构。健全内部管理制度，建立相对独立和信息公开的财务管理、财务核算和资产管理制度，实现工作规范化和制度化，进一步提高公信力;加快“去行政化”进程，健全民主监督制度，促使民间商会获得相对于政府的独立身份，形成独立自主、民主管理和民主决策的运行机制。

三是民间商会应进一步提升专业管理能力和行业影响力，推行民间商会工作人员职业化、专业化制度，加大职业化专职工作人员队伍的培育力度，吸引大量优秀人才到民间商会工作，大幅度提高民间商会的专业服务能力，让社会和政府都更加放心地由它们承接政府职能。

四是民间商会要推动诚信建设，完善自律管理制度，制定服务标准，逐步建立行业信用体系，协调会员与会员之间、会员与非会员以及其他社会组织之间的关系，维护公平竞争的市场环境。

3、全社会要在“用得好”上下功夫

“用得好”，是政府职能向民间商会转移的终极目标和最终归宿。因而，政府职能转移过程中，全社会共同参与，健全机制，强化监督，力保“用得好”。

一是建立民间商会评估制度，强化对民间商会的综合评价，引进第三方参与考评，健全由主管单位、服务对象及社会化专业机构组成的综合性评审机制。二是建立层级管理、等级评定和淘汰退出机制，对在政府职能转移中表现优秀的商会给予表彰和奖励，对在政府职能转移中连续评估不合格和违规的商会做降级甚至停业整顿，逐步构建政府职能转移优胜劣汰的市场化管理模式。三是健全日常监督管理制度，加快制定《株洲市商会承接政府职能转移的监督管理办法》，建立日常监管与年度考核评估相结合的机制，及时解决职能转移承接过程中出现的问题与困难。四是健全社会监督管理制度，既要加大人大监督力度，又要加强司法监督，还要拓宽社会公众监督的方式和渠道（如公民个人监督、大众传媒监督等），实现全过程和全方位监督。五是设立民间商会发展专项资金，支持民间商会平台建设和人才培训。同时，加强资金预算管理和资金审计监管，确保政府购买服务中财政资金使用的真实性、合法性和有效性。[8]

（三）治理沟通机制：自主治理与多元发展

自治权是民间商会的基本权利，依法自治是民间商会在法律的框架下履行自治权，实现自我管理、自我服务和自我发展的过程。因此。地方政府要大力扶持民间商会自主治理与多元发展，鞭策民间商会彻底“去行政化”。[9]

1、真正做到“四分离、四规范”

一是促进机构分离，规范综合监管。按照市场化运作的要求取消主管单位（包括下属单位）与民间商会的挂靠关系，全面明确主管单位的权责和义务，加大民间商会财务管理、选人用人等方面的自主权，营造民间商会独立运行的政务环境。

二是促进职能分离，规范职责分工。主管党委政府部门实行对民间商会发展的宏观调控、提供服务和加强监管，应依法按程序将部分公共管理职能移交给民间商會;同时，取消民间商会不该有的行政管理职权，增强民间商会能承担的公共管理职责。

三是促进资产财务分离，规范财务管理。民间商会财务应实行社会化管理，尽快取消对民间商会的财政直接拨款，剥离和盘活民间商会现有的资产，拓展民间商会社会化融资渠道，逐步实现资产收益和财务管理分离。

四是促进党务和业务分离，规范业务指导和党建管理。严格地说，主管单位只能对民间商会的业务工作只能提供原则性指导，对党建、外事等工作加强监管和督促。 [10]

2、全力促进市场化运作

诚然，民间商会是一种社会团体组织，但它具有一般经济组织的部分性质和职能。在新时代下，合理、科学的市场化运作必定能给民间商会提供发展生机和不竭动力。

第一，民间商会的的市场化运作和商业化运作必须坚持以市场为导向，以会员单位为中心，以现代企业制度为目标，以市场经营和商业运作为发展路径。

第二，商会都是以当地社会经济发展为己任。抱团组合经营，充分利用民间商会官方网站、茶话会、QQ群、微信群等多种形式，加强内部会员单位的多方合作;加强交流合作，形成合力，通过技术交流、广告宣传、价格策略、品牌联合、参股控股等多种形式的合作，逐步壮大民间商会的整体实力。[11]

3、积极营造优越的发展环境

首先，优化法治环境。加快立法步伐，建议株洲市人大常委会尽快制定《株洲市民间商会管理办法和保护条例》;加大执法力度，重点妨碍公平竞争、垄断经营市场、扰乱市场秩序等损害消费者的合法权益或者社会公共利益的不法行为。

其次，强化公共服务。搭建公共服务平台，及时宣传国家政策法规，举办产业政策、法律法规、经营管理策略、财务知识、职业技能和技术应用等方面的讲座、培训班、高峰论坛、研讨会、报告会，支持民间商会举办各种博览会、展览会、推介会、展销会。[12]

（四）运行监控机制：角色转变与系统监管

长期以来，株洲民间商会处于民政部门的登记管理和主管部门的业务管理的“双重管理”之下。而新时代下，“双重管理”的各种弊端难以适应民间商会发展的新趋势和新挑战。地方政府必定要转变自己的角色，转变政府职能，促使双重管理向系统监管转型升级。

1、系统监管的优越性

相比于原有的“双重管理”，系统监管的主要优势在于监管主体多元化、监管事务重心全过程化，相对削弱了事前监管，明显加强了事后监管，重点实行了事中监管，监管主体、监管过程、监管内容等方面都取得了大幅度的进步。（见表1）。

2、加强系统监管的路径

一要实现监管重心的转移。一方面，从注重事前监管，转向事前、事中与事后的全面监管。另一方面，建立会员大会、理事会、监事会等相应的监督制度和监督机构，加强财务税收监管和服务及业务监管，增强收费监管、诚信经营监管和互益性资产与筹资行为的监管。

二要建立政府各部门联合监管机制。进一步完善各部门间的沟通与协调机制和联合监管机制，公安部门、财政部门、税务部门和市场监督等在自己职责范围内对民间商会的经营活动、纳税行为、票据使用、资金使用等开展不定期的执法检查和监督管理。[4]

三要建立信息公示平台及信息披露制度。民间商会将相关监管法律法规、营利性项目、主营业务活动、监管结果及处理情况等信息发布在地方党委政府官方网络平台、当地主流媒体或公共广场大型电子公示上，以告知社会公众，也方便民间商会会员查询。同时，对违法违规的民间商会进行信息披露和信用等级评分。

[参考文献]

[1] 马国芳，陈兰芳，马骥.社会治理视野下的地方行业协会商会发展探索[J].云南行政学院学报，2016（6）：141-145。

[2]李建琴，王诗宗.民间商会与地方政府：权力博弈、互动机制与现实局限[J].中共浙江省委党校学报，2005（5）：5-12。

[3]郁建兴，黄红华.民间商会的自主治理及其限度——以温州商会为研究对象[J].中共浙江省委党校报，2004（5）：5-16。

[4]郁建兴，沈永东，周俊.从双重管理到合规性监管——全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构[J].浙江大学学报（人文社会科学版），2014（4）：107-116。

[5]冯巨章.商会的性质与治理：近期文献的研究进展[J]. 经济问题探索，2010（8）：120-125。

[6]周俊.行业协会商会的自治权与依法自治[J].中共浙江省委党校学报，2014（5）：38-44。

[7]李剑飞.积极推动商会协会承接政府职能转移[J].政策瞭望，2014（9）：21。

[8]朱晓飞.发挥行业协会作用 承接政府职能转移[EB/OL].浦江新闻网，2015年12月03日。http：//pjnews.zjol.com.cn/pjnews/system/2015/12/03/019982823.shtml

[9]江宇.浙江行业协会商会“去行政化”的实践和思考[J].中国社会组织，2017（2）：30-31。

[10]冯才华.加大行业协会商会改革发展力度 加快促进政府职能转变[J].北方经济，2009（11）：39-41。

[11]杨辉.商会行业协会与政府良性互动的路径选择[J].全国社科联第十二次学会工作会议交流材料，2008-07-01。

[12]中共广东省委，广东省人民政府.关于发挥行业协会商会作用的决定[N].南方日报，2006-02-20（1）。

（作者单位：1.湖南科技学院 经济与管理学院，湖南 永州 425199;2.中共株洲市委党校科研处 湖南 株洲 412008）