公众参与湘江水污染治理的法律保障机制研究

时间：2024-05-04

毛思佳

摘要：在以往的经济发展中由于忽略生态环境，湘江流域内的环境问题突出，环境治理形势严峻。在推进公众参与湘江水污染治理事业的道路上，法律展现了确认、保护及平衡等功能。而现存法律制度规范还亟待完善，公众参与湘江水治理法律保障机制的良性运作还有待于环境信息的充分公开、非政府环保组织的发展、相关权利保障以及激励机制的完善。

关键词：公众参与;法律机制;湘江

湘江是长江七大重要支流之一，随着城市化进程加快，湘江生态环境日益恶化，流域污染问题成为了制约湘江流域经济发展和可持续发展的障碍。据国家统计局统计，2016年湖南省污水排放总量达到298756.94万吨。①推进环保事业发展刻不容缓。湘江水污染严重，深层次原因之一在于缺少公众参与。因此，提高湘江水环境保护领域的民主程度，拓宽公众参与之广度与深度是必由之路，而这需要法律的保驾护航。因此，完善湘江水污染治理公众参与法律保障制度具有紧迫性和必要性。

一、法律保障在公众参与湘江水污染治理中的功能

（一）公众参与湘江水污染治理的合法性基础

任何公民都拥有在适宜环境下生存的权利，并且这种权利应为法律确认并受其保护。因此，在法律上确立与保障公众的环境权益和公众参与的权利，是公众参与环境治理的前提与基础。我国于1982年宪法首次明确确立了参与制民主，《宪法》第2条规定了人民参与社会事务管理的权利。此后，1996年《关于环境保护若干问题的决定》中指明鼓励公众参与保护环境工作，检举和揭发各种违反环保法律法规的行为。为此，我国逐步出台如《海洋环境保护法》《水污染防治法》等一系列法律法规，在其中明确了公众有参与环境治理的权利。

针对公众参与湘江治理，湖南省以国家环境保护基本法、单行法及规范性文件、部门规章为依据，出台了一系列实施相关上位法律法规的公众参与环境保护法律法规或实施办法。如《湖南省湘江保护条例》、《长沙市湘江流域水污染防治条例》、《湖南省东江湖水环境保护条例》等规定了公众参与湘江水治理的权利及保护的义务。因此可知，从宪法、法律及规章，再到地方性法规等，明确了参与环境治理是公民的基本权利，其来源于《宪法》第2条规定，通过不同的法律、行政法规、地方性法规、规章等逐步落实和具现化。

（二）公众参与湘江水污染治理制度的架构

随着环保领域公众参与逐步在立法层面得到保障，制度化建设进步显著。公众参与作为环境治理方式已得到广泛重视，并不断在法治化层面进行尝试和探索。2012年9月，湖南省通过了《湖南省湘江保护条例》（以下简称条例），该条例自2013年4月1日开始施行。条例分为总则、水资源管理与保护、水污染防治等共七章七十七条。其中第三条规定了湘江保护实行政府主导、公众参与、分工负责、协调配合的机制，通过法律的规定明确了公众参与环境保护的基本权利;第八条第一款规定了人民政府及有关单位应当组织、引导、支持社会组织、基层群众性自治组织、志愿者等各方主体的社会力量参与湘江保护，明确了在公众参与湘江水治理中政府与公众相关的职责;第八条第二款规定的重大决策事项采取听证会、论证会、座谈会、协商会等方式，以及第十一条规定的检举权，使公众参与有了明确的方式、渠道、途径和程序，同时还加强了环境教育与传播，提高了全民参与环境保护的意识。

（三）平衡公众参与湘江水污染治理中的利益关系

任何行政活动或多或少地都会涉及到公共利益、团体利益、个人利益等多重利益关系，相应地，由此导致的“政府失灵”在所难免。因此，环境法中利益冲突的衡平需要有序化的法律调整机制，除确保公众参与到政府环境保护的决策中之外，还使政府决策实施受到社会公众的有力监督。②

《湖南省湘江保护条例》中第八条规定的重大决策事项听证会制度，使公众能够进行积极、直接的利益表达。使个人的环境偏好得到最大可能的体现，从而减少环境行政纠纷，最终提高了行政效率。

二、公众参与湘江水污染治理法律保障的不足

（一）政府信息公开存在缺陷

在规范湘江水治理的法律法规中，如《湖南省湘江保护条例》第30条规定了湘江流域水质、水污染监测情况定期公开。综观几部规定湘江环境信息公开的立法，还亟待完善。首先，规定未赋予公民、法人和其他组织获得环境信息的权利，仅能体会这一权利暗含其中。因此制定该条例的出发点，目前还是注重对于国家或企业义务的设定上，偏向“义务本位”。同时，立法对于政府或者企业公布环境信息的程序规定篇幅较多，而在公众主动行使权利获取环境信息的保障程序上规范不健全，只能被动地接受政府愿意公布的信息。并且，在湘江环境信息公开的主要依托平台上，如生态环保厅网站、相关政府网站，以及微信、微博等载体，环保事务方面的公开内容多为工作类型政务会议信息，环境方面信息有限。同时，立法上较着力于信息发布义务机关环境信息的公布程序，但公众自主获取环境信息程序以行使其权利依然不健全，只能被动接受政府愿意公布的信息。其次，公民仍然缺乏一个统一平台来交流关于环境保护的看法，如想进行反馈和对政策提出观点，只能通过传统方式，并且反馈结果最后将会如何也实属未知。再次，各网站虽然对空气质量信息、污染源信息、环境监测信息等进行公开，但缺乏分析、宣传、指导，对数据的利用水平不高，没有有效引导群众力量参与监督。

（二）非政府环保组织发展水平较低

我国从上世纪70年代成立的中国环境科学学会，到90年代以后成立的中国环境文化促进会、中华环保基金会、中国环保产业协会、中华环保联合会等，这些有官方背景的环保组织在环保宣传、公益维权等方面进行了积极的探索。1994年后成立的自然之友、绿色江河等非政府环保组织也开始发起保护滇金丝猴和藏羚羊行动。1999年，地球村绿色社区行动，绿家园江河十年行活动等，非政府环保组织开始逐渐为公众了解和接受。③2007年6月5日世界环境日，湘江流域第一个非政府环保组织——湘潭环境保护协会成立，其他较有影响力的还有绿色潇湘和长沙市曙光环保公益发展中心等。其中，绿色潇湘开展了上游一公里和河流守望者計划，曙光环保开展了湖南重金属调查，长株潭饮水调查，洞庭问水等项目，为流域居民切实参与到湘江生态环境保护中来提供了便利的渠道。

当下湖南省内民间环保组织目标主要在于更好地发挥其参与污染防治、维护公众利益的作用，壮大参与污染防治的力量，但这些环保组织普遍存在着资金、技术及人员等问题。如资金方面，环保组织的资金来源主要依靠社会的资助，政府对环保组织的财政支持程度较低。而公众对非政府环保组织了解不足，较少也较难将其视为环境治理的主体之一，从而导致其缺乏社会信赖感和认同感。

（三）公众权利保障不足

保障公众参与湘江水污染治理，首要就是建立权利表达与利益冲突的环境纠纷解决机制。1970年美国制定的《清洁空气法》（ CAA）、1972年《清洁水法》（ CWA），直至后来的《资源保护与恢复法》（ RCRA）和《综合环境应对、赔偿与责任法》（ CERCLA）授权任何公民可以就“公众参与”提起“司法审查”或者“公民诉讼”。相较而言，我国公众参与缺少经验积累，也没有足够的司法实践。并且由于目前绝大多数立法中，公众参与仅作为抽象性规定而缺乏详细可供实践的程序，导致法律无法发挥其应有的、为公众参与构建机制的作用。有学者指出，随着公民参与实践向纵深发展，立法对于公民参与的保障和支持明显滞后，导致了参与过程走形式、走过场，带有较大随意性。④

这就要求法律确立公众的的知情权、参与权、检举控告权、提起诉讼权等一系列环境权利。我国的《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》解决了环境公益诉讼的诉权问题，但对于环境公益诉讼的请求权基础等实体权利规则，则始终缺乏法律依据。⑤

其次，虽然对环境保护相关法律不断进行增加与修订，但是规定线条相对较粗，无法形成权利保障制度体系。例如《湖南省湘江保护条例》第十一条规定了检举和控告权，但权利相对的客体、标准以及形式等详细规定未开展进一步的解释及说明，难以进行实践或者虽有部分实践成果但也难以发挥原预期作用。具体到地市层面，《立法法》规定，设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面事项有立法权限，可以制定地方性法规。但目前为止，湖南省内僅有常德市出台了《常德市饮用水水源环境保护条例》及《常德市城市河湖环境保护条例》，以及长沙市出台的《长沙市湘江流域水污染防治条例》。公众参与决策涉及量大面广、牵涉多方利益，没有完善的配套机制难以顺畅执行，而目前配套制度欠缺是实际现状。顶层设计和制度机制空缺，公众维护自身权利缺乏法律支持保障，整体参与程度不够。

（四）激励机制的抽象性

首先，激励规范较少，且多为倡导性。《环境保护公众参与办法》第15条第2款规定了环境保护有奖举报专项资金，并且规定县级以上环境保护主管部门应推动相关部门积极设立，但法律作为一种行为规则，若规定笼统或缺乏相应激励措施，其预期目的可能难以完全实现。并且《办法》中仅规定了公民可以提出建议，举报或监督等，却未赋予公众相应的权利激励。若只规定义务而不赋予权利，公民将会缺少遵守法律维护法律的内在动力，即便对处罚措施作出再详尽的规定也难以解决根源问题。

其次，激励规范亟待细化。在我国的《环境保护法》第21条及22条中规定了政府对保护和改善环境有突出贡献的单位和个人的奖励，是立法者希望借助法律的力量，通过财政、税收等政策来激励企业及个人参与环境治理，落实环境保护责任。《湖南省湘江保护条例》第8条也明确了县级以上人民政府应当组织、引导、支持公众参与湘江保护;在第11条中规定了表彰奖励的激励措施。《长沙市湘江流域水污染防治条例》、《湖南省东江湖水环境保护条例》等相关激励条款都存在过于抽象的问题。从目前激励制度规定来看，仅仅只能发挥导向作用，对于激励制度相关具体标准，激励程序如何等操作步骤却规定较少甚至未规定，其可行性程度堪忧。且公众参与到污染治理中需要的大量志愿者及其长期参与，也并不是完全依靠经济手段就能达成，还需完善公众参与激励制度的进一步建设。

三、公众参与湘江水污染治理法律保障完善建议

（一）加强政府信息公开

政府在主动公开环境信息时，应将主动信息公开与为提供信息服务结合，加强对环境信息的收集与再加工。即政府机关在通过官方网站、报刊栏等方式定期公开有关湘江水质的信息的同时，还应注重将各类环境信息转化成公众较易理解的信息，即用非专业术语诠释各项环境数据中隐含的生态环境实际情况，使一般公众能够有效理解环境现象，增加环境信息表面背后的广度和深度。

其次是将环境信息公开与各项环境管理制度的实施结合起来，注重公众收到信息之后的反馈。比如公布收集公众意见后的处理流程、反馈、决策后充分说明理由，以及公众对各项工作的满意度评价等。

（二）推进组织化参与

在环保组织参与污染治理进程中，需要环保组织完善其自身综合实力，同时还需依靠政府的积极推动。例如有法律、政策、舆论宣传等几个渠道，扶持和引导非政府环保组织的发展，为公众参与提供强有力的组织保障，为公众疏通参与渠道和开拓活动空间。

对于非政府环保组织自身能力的建设，根据其实际需求从多个维度出发，提升组织的专业程度和管理水平构建组织可持续发展的支持体系。政府部门应按照中央“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”的要求，稍加放开一部分社会公共事务，通过购买服务、委托、项目合作等具体方式，鼓励非政府环保组织从多种途径参与到环境保护中来。

除此之外，环保组织与政府之间还需建立起信息共享、相互信赖的良性互动机制。不仅能够增强非政府组织的参与能力，消弭参与双方的不信任，更为重要的是在长期互动中形成共同的认知基础，从而使非政府组织更多的进行参与，双方也能够实现更多的合作。2014 年底，曙光环保对湘江流域的多个重金属污染工矿区进行了采样调研。检测结果显示，该地区土壤和植被中重金属砷含量严重超标，使湘江流域重金属污染问题得到了大众的广泛关注。曙光环保公开的检测数据后引起了官方的强烈质疑，要求曙光环保提供采样的具体位置、采样方式及监测机构的资质等要求。⑥正是由于法律上对于环保组织参与环境保护方式欠缺相应的规范，政府与非政府组织也并未建立起良性互动机制，导致环保组织难以形成与政府有效合作的路径和方法。

（三）健全权利保障机制

任何事物只有提供立法上的保障，才能走向法治化和规范化。因此首先必须在立法中明确公民的环境权利，可考虑在单行环境资源法下明确和构建公民参与的环境权利，规定相关范围、形式、具体程序、权利义务等，使公民的环境权具体化。

其次，环境公益诉讼作为与民事、行政诉讼程序有所不同的诉讼形式，在诉讼类别及受案范围、诉与诉权等方面，需要订立专门的“环境公益诉讼法”予以规定，以形成统一的环境公益诉讼审判规范和审判模式。当前，对于环境公益诉讼法律规定的还较为简陋，更多的诉讼程序或实体问题需要在司法实践中不断地予以解决和总结。同时，应适当放宽非政府环保组织诉讼资格。《环境保护法》规定“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”和“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织具有提起环境公益诉讼的资格，问题在于，对国内数量本就偏少的非政府环保组织而言，其中具备了提起公益诉讼资格的组织数量更少。并且，这些组织还面临着专业、资金和能力等各个方面的问题，由此每年由非政府环保组织提起的环境公益诉讼案件数量十分有限。因此，为保障环境公益诉讼机制的实效性，应赋予非政府环保组织更多的对污染环境行为和事件进行监督及提起诉讼的权利，保障其发挥应有的社会作用。

（四）完善法律激励机制

近年来，我国一直在探索环境保护和治理的新路径，发挥行政、法律以及社会各方面的引导、鼓励作用，激发环境保护公众参与的活力与动力，提高公众的参与意愿。十九大报告中提及，我国环境的治理需要全民共治，也即需充分调动公众参与环境保护和治理的积极性。通过法律以及各项政策措施给当事人以正面的利益刺激，从而促使社会公众自觉节约资源、保护环境。因此，促使公众参与湘江治理的一个关键点在于创建有效的激励机制。

首先，应明确激励主体。前文中提出，例如《湖南省湘江保护条例》、《湖南省东江湖水环境保护条例》等对激励主体的规定不够深入和具体，未作出规定或虽有规定但规定笼统，使相对人的权利保障程度不高。因此应进行立法明确相关机制中的激励主体，例如考虑激励客体所涉利益范围和效益层次。其次，在具体的环境保护行为中采用什么形式，什么途径进行激励，应进行明确规定，例如分为精神激励行为和物质激励行为，在实践中可以将各种激励形式综合运用。只有填补了法律激励机制的漏洞，才不会造成制度缺乏权威性，使规定被架空，流于形式，才能将法律激励机制的制度和精神落到实处。

[注释]

①国家统计局http：//www.stats.gov.cn/

②许韬.治道变革与公众参与——转型时期中国警务革新的法学审视[M].中国政法大学出版社，2012：221.

③虞伟.中国环境保护公众参与——基于嘉兴模式的研究[M].中国环境出版社，2015：26.

④孫柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民参与[M].中国人民大学出版社，2013：243.

⑤江必新.中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善[J].法律适用，2019（01）：5-12.

⑥鲁伟.湖南大米再陷重金属污染漩涡[J].财经，2014，（26）：26-27.

[参考文献]

[1]张辉.美国环境公众参与理论及其对中国的启示[J].现代法学，2015，37（04）：148-156.

[2]吕忠梅.《水污染防治法》修改之我见[J].法学，2007（11）：136-143.

[3]孙柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民参与[M].中国人民大学出版社，2013：243.

[4]王学辉，王亚栋.行政法治中实质性公众参与的界定与构建[J].法治研究，2019（02）：50-59.