统筹城乡发展中的乡村治理

刘凤梅

摘 要：我国作为农业大国，从古至今，乡村治理一直是国家治理中不可忽视的一部分。自封建社会到现在社会主义新时期，中国乡村治理先后经历了四次转型。在党的领导下，乡村面貌明显改善，民众生活水平逐年提高，然而有些治理问题还是存在的，这些问题严重阻碍我国乡村迈向全面小康社会，并在乡村生态、文明与文化等方面日益凸显。为了解决这些所谓的“中国式问题”，我们需要进一步探索如何深入改革完善乡村治理体制。

关键词：社会主义新时期；乡村治理；改革

一、 我国乡村治理的历史发展回顾

从封建时期的“官政自治”到民国时代的“专政劣治”、从集体化时代的“集权统一”到改革开放时代的“乡政村治”，中国乡村社会治理经历了四次转型[1]。农耕文明孕育了中国的封建社会。因封建帝国中央集权的有限性，仅仅依靠中央，是无法对全国各地的乡村以及农民进行有效地控制。此时，就出现了联系中央与地方的一个重要的“中介”—族长或乡绅这些“精英阶层”。这些精英阶层多是由村民一致推选，多为德高望重之人，受村民认可。皇权对乡村的控制只延伸到“县”，百姓们的日常也不与国家打交道，而是通过族长这些群体来完成国家对乡村的汲取、摊派与公共事务的分配。在百姓能够足额缴税的情况下，国家将极大的自主管理权交给民间。这种治理模式的核心，在于在自上而下的中央国家治权与自下而上的社区自治之间通过乡绅阶层的中介性角色寻找契合点，实现国家治理与乡村社会治理之间的有效对接，进而确保乡村社会秩序的和谐稳定与公共事务的有序展开[2]。国家、村内精英、百姓三者，不是仅仅的单向服从关系，而是一种双向互动与合作关系。这种“官政自治”的形式极大地降低了国家治理成本，这种治理模式在中国乡村延续了两千多年。

民国年间乡村治理趋向“专政劣治”。民国年间处于社会动荡时期，南京临时政府、北洋军阀、国民党政府，各种封建主义与官僚资本主义相继推行了各种乡村民主运动。各个政府推行的各种民主运动，名为“民主”，实则是对民间资源的各种“盘剥掠夺”。政府安排的地痞无赖代替了原来受村民爱戴的精英阶层。地痞无赖作为政府的差役，是政府在中央权力在最底层的代言人，却不再为人民争取权益，只是一味的索取乡村的资源。民国年间，各种政权推行的民主自治运动，极大地破坏了原本的“双轨治理”，加之地痞无赖的各种巧取豪夺，“专政劣治”让民国年间的老百姓，苦不堪言。直至中国共产党领导人民取得新民主主义革命的胜利，打倒了国民党反动派的统治，“专政劣治”的乡村治理模式随之终结。

新中国成立后，中国共产党带领人民进行了土地革命，“打土豪，分田地”，一系列农村改革运动让人民成为土地的主人。然而新中国成立初期，经济基础比较薄弱国家需要将松散的传统小农经济联合起来，以适应新中国社会主义新型农民的发展于是催生了社会主义农村合作社运动。在农民合作化运动中，国家指派了政治和阶级忠诚，让国家权力体制定的工作组（队），直接主导乡村社会改造。随着农村合作社的发展，国家权力已强制性地插入乡村社会。农村合作社旨在形成高度政治化、组织化和社会化的生产。“人民公社的建立，将国家行政权力体制与乡村社会的经济组织结合在一起，真正实现了政社合一”。[3]人民公社作为国家权力代言人，取代了原来的乡村治理模式，形成了一种单轨式的“集权式乡村动员机制”。集政治、经济与社会组织职能于一身的人民公社，农民作为人民公社的一员，受到其方方面面的影响。农民不能离开公社而独立发展，造成农民对公社的绝对依赖性。在农村大环境中，“以阶级斗争为纲”等政治运动，也让农民在发展农业生产上受到许多限制。后期的人民公社与文化大革命等一系列政治运动，让农村的生产力受到各种抑制。在党的十一届三中全会之后，家庭联产承包责任制提上日程。农民也期望可以有更大的自主权，国家改革了人民公社为基础的农村基层政权组织，乡镇代替了公社，村民委员会代替了生产大队。国家逐渐减少对乡村的干预，单轨政治由此结束。

改革开放后，国家进一步解放农村生产力，国家在基层的政权由乡镇政府负责，而乡镇以下实行村民自治，村民自行选举村干部。在村民长期以来的政治实践中，由于村民自治的主体性较差，村民“自治”，有名无实。在上世纪九十年代，乡村干部也是利用职务之便，搜刮民脂民膏，农村的“三农问题”日益严重。二十一世纪初，为缓和“三农”问题，减轻农民负担，国家提倡新农村建设，取消农业税费，实施了一系列惠农政策。但农业税的取消弱化了农村基层政权的财政功能，农村公共供给中断，中国乡村社会萧条。 中央正在进一步致力于重建国家、基层政权与农民三者的新型关系，重建乡村社会的和谐稳定。

二、 农村政治现存问题

村民自治在之前在乎农村社会稳定、维护农民权益、发展农村民主建设等方面发挥着极重大作用，但现阶段村民自治已陷入瓶颈。

1.村民自治制度本身的矛盾性

一方面，在国家的相关立法下，村党支部被赋予了绝对的领导权力，有讨论和决定村内各项经济政治问题的职能。因此党组织的权力就在基层组织之上，村委会处于“被领导”角色，村委会也承担了政府的一部分工作，成为“受政府支配”的机关，这就相悖于国家先前强调的“自我管理、自我教育、自我服务”自治原则。另一方面，随着城市化发展，农村与城市的流动性增强，许多青壮年劳动力都会选择去城里谋生，城里的发展机会降低了村民参与政治生活热情，民主选举的质量也因此下降，社会流动性也加速了村庄政治精英的流失。选举过程中，贿赂问题严重。有钱有势的候选人会通过各种金钱交易，换取村民的选票。同性宗族的村民，也会把票投给血缘关系较近的人，结成利益集体。民主选举、民主监督和民主管理，在乡村自治过程中，没有发挥其应有的作用。

2.乡村债务危机，农村干部腐败

近些年，国家颁布了许多建设新农村的政策，也对农村干部提出许多要求。农村干部为了急于完成上级交派的任务，把大量资金投在“面子工程”，比如：海南贫困县陵水县规划多个高尔夫球场，武汉某县修建“遮羞墙”藏垃圾等等，他们只为提高眼前的政绩，缺不考虑乡村的长远发展，导致农村的债务累积越来越多。而农村干部与村庄居民的联系也越来越少，不擅长运用民主法治原则治理乡村社会问题。乡村干部也频发腐败行为，村干部多在土地征用拆遷，集体资源开发，农村基础设施建设，农村低保户评定等方面弄虚作假，以权谋私，收受贿赂。更有甚者，勾结县级及县级以上的官员，结党营私，盘剥农民和乡村的资源。

3.农村基础设施与生活环境有待改善

一方面，国家将水、电、有线电视、高音喇叭和道路硬化，这五项作为对农村的基本公共供给品，近年来国家加大对这些基础设施的建设，虽取得了显著成效，但这些基础设施还未完全覆盖全国乡镇，公共供给品的普及率有待加强。另一方面，农田耕地化肥滥用、浇水漫灌，水土流失加剧，土地日益贫瘠，农民的农业生产受到极大影响。近海渔业也受影响，海域污染严重，近海渔业资源枯竭。乡村工业的“三废污染物”均未达标排放，垃圾处理简易粗暴，还有动植物激素、农药以及农膜等的滥用，导致食品安全问题严重，严重威胁着生产生活。

4.乡村人口外流，“空心化”问题严重

越来越多的农村人，农民不再把“种地”当做唯一谋生手段，青壮年劳动力更是愿意去城镇打工。强壮年劳动力愿意去城市发展，农村留下的多是老人与儿童。农村缺失必要的生机与活力。农民往往选择进城租房打工，攒钱回村里扩建住房，导致村里的房屋大片闲置。城市和农村占地越占越多，农村盖房却越盖越空。有研究估算发现当前我国村庄空置面积超过一亿亩[3]。由于工业化城镇化的发展，农村空心化日益严重。

5.农村教育危机

农村教育，特别是农村青少年的教育环境较差，传统文化与美德面临危机。青少年作为“祖国的花朵”决定着国家和民族的未来。目前国家已推行九年制义务教育，有助于普及教育的提高，但还是有诸多因素限制农村青少年的教育。首先，教育网点集中化政策，让偏远的农村去学校成为难题，特别是对于大量农村“留守儿童”来说，路途遥远，也没有爸妈的接送，有的自小就每日住校，也加重了家庭的负担。其次，城乡教育投资差距大，农村学校的办学环境与工资福利与城市差距过大，难以吸引优秀教师，因此农村教育难以提高。

6.农民法治意识淡薄

受传统文化影响，农民受封建专制压迫，“人治”思想根深蒂固。农村经济发展滞后，即使在社会主义市场的初级阶段，某些地区依靠市场、契约关系进行经济活动的意识淡薄，法律与法治还未成为村民的日常生活的一部分。村民自治制度不健全，缺乏有效的监督机制，导致村民对参政维权的积极性不高。农村法治体系也不健全。农村干部执法不规范，部分干部习惯以个人意志办事，以权代法。农村法律资源短缺，导致村民的问题无法通过法律手段有效地解决，当涉及法律的问题出现时，村民多采用“私了”或“暴力”手段。

三、乡村治理展望

党的十九大中进一步提出要解决好“三农问题”，结合党的政策方针，以及一些乡村治理成功的案例，我将对我国的乡村治理提出如下建议：

1.完善法制建设，合理划分政府职责

一是将不同性质的公共品，科学合理地交由各级政府，再划分各政府具体的责任与范围。中央与地方政府要分类别、分比重地负担农村公共品，合理划分政府财权和事权。二是政府与村民自治的权责要划分清晰，党和政府在村民自治过程中，明确乡镇政府与村民自治各自的治理权限，让乡镇政府多提供公共服务职能，用制度规范乡镇指导村委会的内容、方式、及村委会协助乡镇的事权范围，为乡村自治留出更多空间。所以，要从法律与制度层面，划分好乡镇政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构。

2.健全监督机制，提高乡村自治能力

“农村公共物品短缺、低效，甚至出现公共资金挤占、浪费现象，主要就是透明度、公开化不够，缺乏必要的监督和制约。”[5]鼓励农民行使自己的参与权、知情权、决策权，宣传新时代的农民要有“主人翁意识”，提高他们参政议政热情。加强对基层干部的监督，调动村委会和村民组织对基层领导供给过程的知情权。在政府提供的公共物品时，公共资源的使用要经过村民代表的表决。加强村务透明，领导干部要将公共品的使用情况定期向村民公开。建立领导干部负责制，发挥审计部门和新闻媒体的监督作用，严厉打击领导干部在公共物品提供上的浪费贪污现象。公开招标，通过淘汰和竞争机制确保公共物品合理使用。建立可以反映农民需求的表达机制，鼓励农民参政议政，让农民与政府“共决策”。发挥以“民有、民治、民享”为原则的新农协的作用，以属地主义为組织体系和议行分立为治理结构的基础上建立起来的农民共同体。[6]

3.拓宽公共品融资渠道，加大乡村公共品投资力度

筹集资金是公共品供应的核心环节。公共品的融资除了主要依靠政府外，还可以通过市场融资，国际经济组织融资私人融资还有非政府组织和志愿者捐赠融资等多种融资手段。可以发行地方政府债券，鼓励非政府组织参与农村教育、公共卫生、公共事业建设等形式，扩大资金收入来源，提高公共品的供应能力。也吸引外资投入到农村公共产品领域，吸引外商积极参与生产与供给。多种合作机制，充分发挥市场力量，鼓励社会组织和个人参与公共品供给，形成农村公共产品供给多元化。

四、总结

加大农村基础设施的投资力度，着力解决垃圾处理、地下水与饮用水、厕所下水道以及农业生产用品等的安全问题。改良农村工业小作坊，工业“三废”达标排放。着力提高科技成果在农业方面的应用与创新，政府加大对农民的补贴，提高农民的收入。加大对农村学校资助，尤其是教师工资和教学设施方面，让乡镇学校跟上城市学校的办学条件，吸引教师下乡支教，提高农村的教育质量。

我国现阶段乡村治理除了发挥政府机构和村民群体主体作用之外，城市、学校、企业和社会组织也要为乡村治理添油助力。城市不能脱离农村鼓励发展，加强“以城带乡政策”，城乡互利合作。义务制学校要着力照顾农村的学生，而高等院校也要为培训教育农民提供有效平台。除了“基础设施下乡”外，科学知识也要“下乡”。为农民普及法律法治知识、卫生健康知识，提供农业技术指导、创新创业指导。转化企业运营模式，优化农村产业结构，带动农村经济发展。丰富农民的物质，再丰富农民的精神，建设社会主义新农村。

[参考文献]

[1]马良灿.《中国乡村社会治理的四次转型》，学习与探索，2014年第九期

[2]费孝通.中国士绅[M].赵旭东，秦志杰，译.北京： 生活·读书·新知三联书店，2009.

[3]于建嵘.岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁[M].北京：商务印书馆，2001：42.

[4]顾仲阳：《委员提案聚焦空心村估算中国村庄空置面积超过1亿亩》，《人民日报》2013.3.11.

[5]王彬彬：《加快建立和完善农村公共服务体系》，政策瞭望，2008 年 03 期。

[6]于建嵘 . 农会组织与建设新农村———基于台湾经验的政策建议 . 中国农村经济，2006（ 2） ： 71-78.

（作者单位：广东行政职业学院，广东 广州 510800）