我国残疾人社会福利输送体系碎片化问题与对策

马烨

截至2010年，我国已初步建立了省、市、县三级康复服务机构；特殊教育学校已发展到1679所，城镇各级残疾人就业服务机構达到3043个，建立托养服务机构3474个。省、市级盲文及盲人有声读物图书馆（室）达到383个，文化活动场所4000多处，残疾人体育基地和体育活动场所1800多处，542个市、县、区系统开展无障碍建设，残疾人参与社会的环境和条件进一步改善。①

另一方面，万国威基于南京、天津、成都和兰州四城市的研究数据分析得出，我国残疾人福利需要和福利获取间存在着巨大的不对称性，福利可及性存在地区差异，部分具有特殊需要的残疾群体在福利供应体系中可能面临更大风险。②现有残疾人福利体系在数量建设上取得了显著成效，但仍旧无法很好满足残疾人对象的福利需求，笔者认为，这是忽视残疾人福利输送体系的结构化建设所致，其中，碎片化是现有福利输送体系设计的缺陷之一。本文试从残疾人社会福利输送体系碎片化问题、对策、局限与不足等三个方面进行阐述分析。

一、 残疾人社会福利输送体系“碎片化”问题

（一） 何谓“残疾人社会福利输送体系”

社会福利输送体系是指存在于地方社区这个脉络下，在服务提供者和服务消费者之间具有一种组织性的安排。③国内学界更多将之称为服务传递机制，即政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。从内容上看，社会政策行动中的服务传递机制包括在服务传递过程中的组织安排、资金运行方式、资金使用和服务活动中的各种规范。④因此，社会福利输送体系亦可看作是社会政策服务传递机制中的组织安排与服务活动。

2008年中央7号文件《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》中指出“健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设”。随后的2010年3月国务院办公厅转发残联、教育部、民政部等部门《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》。上述文件的颁布与实施表明了，在政策立法实践上，我国残疾人社会福利体系主要由“社会保障制度”和“社会服务体系”两部分组成。亦即残疾人福利输送体系理应包括这两大部分的内容，其中，社会保障制度所包括的主要有社会保险和社会救助，其服务的提供绝大部分是由国家政府来完成的，而社会服务体系的建设与发展则不单单仅靠政府一手包办，其所提供的医疗、教育、就业、无障碍设施建设等服务更多是需要国家、社会、市场的协同参与。本文中“残疾人社会福利输送体系”更侧重于后者，即“准市场”模式下的残疾人公共服务体系建设。

（二） 社会保障领域的“碎片化”概念

“碎片化”是指政府组织中的功能、权力和资源等方面不仅在数量特征上表现为大量的零散状态，而且在地域和功能上彼此交叉重叠，在公共计划的制定和执行中缺乏协同。⑤国内社会保障领域，通常将“碎片化”概念应用在社会保障制度和社会公共服务等方面的研究分析当中。

社会保障制度的“碎片化”主要是指一个国家的社会保障体系中存在着针对不同人的、分立的多种制度体系，或者在同一社会保障项目上存在着针对不同人的各种分立制度安排，从而导致在保障对象、保障标准和待遇水平、管理体系和经费来源等方面不统一的现象。⑥当前我国社会保障制度“碎片化”主要表现在身份群体与城乡地域两大方面，⑦主要原因是制度历史定位的偏颇以及政策制定和执行过程中的程序非正义，前者亦与改革开放以来我国政府对不同群体适用不同社会政策的改革思路有关，后者则与分税制下中央与地方财政分配关系和社会福利职责分工关系密切。⑧在看待我国现有社会保障制度“碎片化“问题上，有两派孑然相反的观点，一派学者持积极态度，认为社会保障一体化应该被看作是一个循序渐进的过程，“碎片化”会给一体化过程起到减震器的作用，保护一体化的长远发展；⑨一派学者持消极态度，认为改革开放以来的社会保障制度改革具有渐进性的特点，随着我国社会保障制度的不断发展，项目越来越多，整个体系愈加繁琐，眼下看是好事，中、长期看依然是后患无穷。⑩这是因为“碎片化”的社会福利体制不具有可持续性，不仅会再次固化和扩大社会阶层间的不平等，而且不利于国民流动和国民福利化身份的形成。B11

社会公共服务“碎片化”主要表现在服务信息、服务方式、服务流程“碎片化”等三个方面，其根源来自政府“碎片化”，而职能分工、部门利益、权力关系、软预算是影响政府“碎片化”的主要因素。B12

（三） 残疾人社会福利输送体系“碎片化”问题

残疾人社会福利输送体系“碎片化”问题来自残疾人公共服务体系中，各机构所提供服务间的关系及特性，特别是和服务的协调性、地域性、特殊性和重复性相关。例如，给残疾人提供的各种公共服务是否在同一地点？服务是否便于残疾人对象群体参与？各项服务间是否紧密配合？各机构是否意识到彼此的存在？其所提供服务的重合度是否较低？

与社会保障制度“碎片化”关注制度顶层设计与各项制度间关系协调配合不同，残疾人社会福利体系“碎片化”关注由政策文本所转化成的具体服务间的协同关系。与社会公共服务“碎片化”强调国家政府主导协调各部门利益从而更好提供服务相比，残疾人社会福利体系“碎片化”问题强调国家、市场、社会三方共同作用，尤其是私有化趋势下的残疾人服务供给需要对各机构所提供的服务进行合理规范与整体布局。

根据对现有残疾人社会政策文本的解读和实际服务情况来看，我国残疾人社会福利体系更倾向于提供单一服务的方式，具体表现在，医疗卫生组织部门负责提供残疾人医疗康复服务，教育部门和残联下属的残疾人特殊教育机构负责教育服务供给，政府公共就业服务机构负责相关就业政策的落实，地方政府有关部门负责提供社会保障和创立无障碍环境。因此，服务被分散在各个部门，而各部门又以契约化形式将各自负责的服务“外包”，造成残疾人福利输送体系“碎片化”问题的出现，影响残疾人福利资源与福利需要间的合理有效对接，导致文章开头“供需失衡”矛盾局面的发生。

二、 残疾人社会福利输送体系“碎片化”对策

笔者认为，解决现有残疾人社会福利输送体系“碎片化”问题的关键在于协调，即将原本分散破碎的服务重新整合成一致性的状态。具体可以从建立行政化的“一站式服务体系”和地域化的“枢纽型社会组织”两方面着手进行。

（一） 行政化“一站式服务体系”

一站式服务体系（one-stop system）是指利用行政流程的统一来增加服务输送体系的协调性，将各种福利服务合并在同一个行政架构下。B13最常见的一站式服务体系为街道办事处的公共服务大厅，为所辖居民提供医疗、教育、就业、保险等多项业务服务。现有的各市、区、县残疾人综合服务站亦属于一站式服务体系模式，将福利服务合并在同一个行政架构下，如“海淀区残疾人综合服务中心”由海淀区残联作为主管单位。行政管理的单一化和集中化协调可能会带来服务对象因自身不符合行政规范资格而无法获得相应服务的困境。如街道办事处所提供服务的对象必须是所在辖区范围内的居民，否则将无法办理任何业务和享受其所提供的各项服务。行政化的协调方式也不利于各服务机构的均衡发展，市级残疾人综合服务中心往往占据优势资源，提供专业性强的综合性服务，而区、县级服务中心无法跟市级服务中心抢夺资源，在服务提供的种类和质量上都不及后者。

（二） 地域化“枢纽型社会组织”

第二个促进服务协调性的主要方法是机构联合处所（co-location），这种方法指的是根据地理区域的特性将不同的福利机构集中管理运作，而非行政制度上的统一。B14

2008年，北京市社工委出台《加快推进社会组织改革与发展意见》，首次提出枢纽型社会组织的概念，翌年认定首批工青妇等10家社会团体为枢纽型组织，此后在上海、广州等地也陆续开展枢纽型社会组织建设试点工作，以期推动社会建设，加强社会管理。概括性讲，枢纽型社会组织是在同类别、同领域的社会组织中发挥政治引领、业务指导、服务提供、孵化培育、承担管理等功能。经过一定的程序，由各地社会管理领导机构认定的社会组织或社会组织联合会。B15由于北上广三地的实践形态有所不同，大体上来看，可将枢纽型社会组织归为三类：一是政治性人民团体，诸如工会、妇联、残联；二是行业性协会或联合会，具有一定的行业特征或互益性特点；三是综合性社会组织联合会或社区组织服务中心，具有较强的社会服务性。B16

地域化“枢纽型社会组织”更接近上文划分中的第三种类型，即将社区内同领域的社会组织和小微社会组织联系起来，将所有的社会组织都纳入进管理和服务网络。采取自下而上完全社会自发的形式进行社会组织的建设，基于各机构间的志愿性合作互惠原则，有效沟通、对接与整合服务，将服务直接与市民的需求对接，同时这种联合亦有利于从政府部门获取更多资源并进行有效分配。

现阶段，从“枢纽型社会组织”出发解决残疾人社会福利输送体系“碎片化”问题的路径有二：一是以地域化社区为基本单位，推动促进社区自身现有残疾人社会组织间的联合并积极培育新生组织以满足更多需求；二是以社区残联为主导部门，吸收培养残疾人社会组织从而提供全方位多层次的福利服务。前者采用自下而上的自发形成模式，后者采用自上而下的政府推动模式。由于枢纽型社会组织尚处于起步阶段，认定、考核、监督机制不健全，自身目标与功能定位模糊，在资源获取、工作联系、服务提供等方面仍有较强的路径依赖，B17仅有的三个试点市的做法迥异，发展模式上难以推广。

三、 局限与不足

理想的福利输送体系应该是完整、连续、可及和有责信的，B18换而言之，一个好的服务输送系统应当尽量避免“碎片化”、“不连续”、“不可及”与“无责信”等问题。然而，在面临具体选择的过程中，上述四者当中的每一项都可能与其余三项发生拉扯，其中，“碎片化”与“不可及”问题好似硬币的两面，总是难于从同一角度将两者完整的展现出来。当我们通过增加机构和服务彼此间的协调整合，以更好地減少服务重复性时，可能会带来“不可及”问题；相反，当我们通过复制现有服务的方式来减少“不可及”问题时，又可能会增加“碎片化”问题。

一个实际的例子，杨立雄在分析残疾人服务设施利用率问题时指出，残疾人服务设施建设中普遍存在追求“大而全”的发展模式，即追求宏大规模和齐全功能，其有点在于集中优质资源，提高服务质量，集中享受服务和一站式服务，其缺点在于服务可及性较差，同时易形成“黑洞”效应，即上一级残疾人服务中心将下一级残疾人服务机构的“顾客”吸走，从而挤压了 其服务组织的生存空间。B19针对上述情况，他认为应采用“小而专”“社区化”和“管办分离”的指导理念，对现有残疾人总和服务设施进行合理改造，将残疾人综合服务中心的功能适当分散于社区之中，从而提高服务对象对资源的可获得性。B20笔者看来，其将专业性不强、经常性、需求量大的项目分散在各个社区服务点，且强调各社区根据自身特点需要选择服务内容、方式的做法增加了服务输送体系“碎片化”程度。另一方面，相比原有的服务中心，现有的社区服务站只能提供有限的非专业化的服务，在服务质量上也存在问题。

综上，我们可以看出，“碎片化”与“可及性”问题间的处理张力及其相互拉扯的抉择过程，我们无法保证一项制度被设计出能够完全避免“碎片化”与“可及性”问题的出现，只能在两者间寻找合适的平衡点来使残疾人服务输送体系既能满足更多残疾人对于福利服务的需要，又能在各项服务间建立联结，全方位多层次地为残疾人提供一体化服务。

[注释]

①中国残疾人联合会.加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设[J].求是，2010（14）.

②万国威.我国残疾人福利可及性的实证研究[J].人口学刊，2014（06）.

③（美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社会福利政策引论[M].沈黎译.上海：华东理工大学出版社，2014.

④关信平.社会政策概论（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2009.

⑤刘华安.我国农村公共服务体系的例析与建构-从碎片化到整体性治理[J].广东行政学院学报，2014（06）.

⑥关信平.论我国社会保障制度一体化建设的意义及相关政策[J].东岳论丛，2011（05）.

⑦赵晓芳.社会保障碎片化：危害、成因与弥合路径[J].中共福建省党校学报，2013（02）.

严国萍.当代中国碎片化社会福利体制的形成与突破[J].中国行政管理，2014（07）.

⑧同②.

⑨同①.

⑩郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化”冲动探源[J].甘肃社会科学，2009（03）.

B11严国萍.当代中国碎片化社会福利体制的形成与突破[J].中国行政管理，2014（07）.

B12孔娜娜.社区公共服务碎片化的整体性治理[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（09）.

B13（美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社会福利政策引论[M].沈黎译.上海：华东理工大学出版社，2014.

B14同①.

B15石晓天.我国枢纽型社会组织的功能特征、建设现状及发展趋势-文献综述的视角[J].理论导刊，2015（05）.

B16彭善民.枢纽型社会组织建设与社会自主管理创新[J].江苏行政学院学报，2012（01）.

B17同①.

B18 （美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社会福利政策引论[M].沈黎译.上海：华东理工大学出版社，2014.

B19杨立雄.残疾人服务设施利用率低的原因分析及对策建议[J].甘肃社会科学，2013（01）.

B20同①.

[参考文献]

（一） 著作类

[1] （美）Neil Gilbert& Paul Terrell.社会福利政策引论[M].沈黎译.上海：华东理工大学出版社，2014.

[2] 关信平.社会政策概论（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2009.

（二） 论文类

[1]关信平.论我国社会保障制度一体化建设的意义及相关政策[J].东岳论丛，2011（05）.

[2] 孔娜娜.社区公共服务碎片化的整体性治理[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（09）.

[3]劉华安.我国农村公共服务体系的例析与建构-从碎片化到整体性治理[J].广东行政学院学报，2014（06）.

[4] 彭善民.枢纽型社会组织建设与社会自主管理创新[J].江苏行政学院学报，2012（01）.

[5]石晓天.我国枢纽型社会组织的功能特征、建设现状及发展趋势-文献综述的视角[J].理论导刊，2015（05）.

[6]万国威.我国残疾人福利可及性的实证研究[J].人口学刊，2014（06）.

[7]严国萍.当代中国碎片化社会福利体制的形成与突破[J].中国行政管理，2014（07）.

[8]杨立雄.残疾人服务设施利用率低的原因分析及对策建议[J].甘肃社会科学，2013（01）.

[9]郑秉文.中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化”冲动探源[J].甘肃社会科学，2009（03）.

[10] 中国残疾人联合会.加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设[J].求是，2010（14）.

[11]赵晓芳.社会保障碎片化：危害、成因与弥合路径[J].中共福建省党校学报，2013（02）.

（作者单位： 中国青年政治学院，北京 100000）