扬州市落实“两个责任”的经验与建议

陆玉珍

十八大以来，反腐倡廉作为全面从严治党的重要内容被摆在了更加突出的位置，十九大报告又进一步提出把制度建设贯穿党的建设的各个方面。反腐倡廉一个很重要的方面是厘清职责、落实责任。党的十八届三中全会指出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。***总书记在十八届中央纪委第三次全会和第五次全会上进一步强调，要落实党委的主体责任和纪委的监督责任。只有“两个责任”真正落实了，反腐倡廉才能落到实处，从严治党才能向纵深发展，才能成为常态。本课题组围绕我市“两个责任”落实情况进行了专题调研，通过在市委党校主体班进行问卷调查（在市委党校主体班发放问卷168份，收回问卷149份，其中3份无效问卷，有效问卷回收率占86.90%）；参加主体班部分学员座谈；赴生态科技新城、仪征、高邮等地与各级纪委及相关部门座谈，并实地考察了仪征新城镇村务监督委员会相关制度及监督流程，获得了很多有参考价值的数据和意见建议，在此基础上形成了调研报告。

一、扬州市落实“两个责任”的主要做法与成效

近年来，我市各级党组织始终坚持把贯彻落实党风廉政建设的“两个责任”作为重大政治任务来抓，出硬招，出实招，有效推动了“两个责任”的落实。

1、加强制度建设，探索建立与落实“两个责任”相适应的制度体系

从2014年起，相继出台了《中共扬州市委关于落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任的实施意见（试行）》、《扬州市落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任检查考核及责任追究暂行办法》、《中共扬州市委关于推动全面从严治党迈上新台阶的实施意见》、《关于完善县（市、区）委书记、部门党委（党组）书记抓基层党建工作责任制的意见》、《关于“一案双查”，倒逼“两个责任”追究的实施办法》等一系列制度文件，形成了与落实“两个责任”相适应的制度体系。为了从源头上防止腐败，在制度出台之前开展制度廉洁性评估，并把制度廉评纳入党风廉政建设责任制检查和惩防体系考核的目标范畴，实行“一票否决”。这些制度和措施对“两个责任”的落实具有刚性约束。

2、突出关键环节，以守土尽责的精神落实主体责任

围绕“明责、定责、履责、问责”四个关键环节，一手抓谋划部署、一手抓督查落实，全面推进“两个责任”落地生根。

一是强化责任意识。市委书记在会上明确要求：“以改革的思想举措促进责任落实，严格督查考核问责。”各级党委（组织）高度重视，将党风廉政建设工作与其他重点工作同部署、同落实、同督办、同考核，定期召开党风廉政建设会议，实行党委班子和成员公开廉洁承诺制，并与党委班子成员签订党风廉政建设责任书。

二是细化责任清单。把抓党建工作第一责任人书记的具体责任和工作中的具体任务，细化为十项详细的责任任务清单。各县（市、区）和乡镇班子成员、各部门、各村（社区）根据自身实际，制定责任清單和“一岗双责”责任清单，细化工作任务，明确工作措施和完成时限。并召开班子会议专题研究，逐项审核，确保责任清单落到实处。

三是推动责任落实。实行以“一把手”汇报为特色的党内监督制度，县处级党政正职向市委全委会汇报落实主体责任和廉洁从政情况。市纪委在厘清责任清单，制定问责制度的基础上，探索建立“两个责任”季度汇报制度。每季度，市委常委会、市纪委常委会分别听取10个单位党委、纪委履行主体责任、监督责任情况专题汇报。对主体责任和监督责任压得不实、不严的地区和部门，由市纪委领导约谈相关单位党委、纪委负责人。为有效落实主体责任，扬州市委主动出击，建立了“市委全委会集体‘问廉”制度。“问廉”工作每年开展一次，“问廉”对象是县（市、区）党委、政府和市直部门一把手。

四是硬化责任追究。按照《关于“一案双查”，倒逼“两个责任”追究的实施办法》启动责任追究程序，明确对违反中央八项规定精神，区域性、系统性腐败，群众身边的“四风”和腐败等五类问题，启动责任追究程序，实施“一案双查”，加大问责力度。

3、强化监督执纪，以敢于担当的精神落实监督责任

作为党内专门监督机关，各级纪委积极协助各级党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，集中精力抓好主责主业，进一步督促各级党组织落实主体责任，合力推进党风廉政建设和反腐败工作。

一是创新监督方式。聘请20名特邀党风政风监督员，注重发挥社会监督作用，同时加强日常监督，强化廉政教育监督，制作作风建设专题教育片，印发廉洁自律“口袋书”和作风建设“提醒卡”，积极探索完善构建惩防体系的有效方法；扎实推进基层党风廉政建设，创新构建农村“六民”大监督机制，进一步明晰农村工作室职能定位，充分发挥其在加强基层党风廉政建设、查处违纪案件等方面的重要作用。

二是加大监督力度。完善党内监督机制，及时细化贯彻党内监督条例的配套措施；稳步推进市纪委向市一级党和国家机关派驻监督全覆盖，实施单独派驻和综合派驻相结合，发挥“派”的权威和“驻”的优势；把巡察作为落实“两个责任”的抓手，进一步加大市县党委巡察工作力度，探索常规巡察、专项巡察等方式，着力发现问题。健全联动督查机制，及时组织核查群众信访举报、职能部门移送、媒体曝光反映的问题线索，从严查处顶风违纪行为。

三是突出监督重点。全市各级纪检监察组织坚持把促进权力规范运行作为加强监督的重点，紧盯重要节点和具体问题，加强对征地拆迁、食品药品安全、安全生产等重点领域监管，通过领导约谈、诫勉谈话、提出监察建议等方式，对职能部门失职失责问题及时督促整改，严肃追究责任；全力推进中央八项规定、省委十项规定精神和市委二十条实施意见的贯彻落实，加大提醒警示、执纪监督和公开曝光力度，坚决查处公款吃喝、公款旅游、公款送礼、公车私用等违纪违规问题。

4、落实“两个责任”的成效初步显现。根据对反腐倡廉制度执行力调查问卷的分析，有90.41%的调查对象对我市反腐倡廉制度建设和制度执行力总体上给予“好”或“较好”的评价。有78.08%的调查对象认为我市违纪责任追究制度得到较好执行或基本得到执行，有87.67 %的调查对象认为我市党风廉政责任制比较健全且具有可操作性；有82.88%的调查对象认为我市党风廉政责任制得到较好执行或基本得到执行。

农村基层各级领导干部负责人责任意识明显增强，表现在：关心程度明显提高了，对党风廉政建设的术语都能说了，每年也能根据纪委要求细化责任清单，年度清单出来后，每月提交工作计划，将责任状和任务分解细化到了每个月；抓学习教育意识比以前明显增强了；抓落实“两个责任”的力度明显加大。

二、今后进一步落实“两个责任”的建议

当前我市在反腐倡廉工作方面总体上是好的，得到了广大干群的肯定，这些成绩的取得主要归功于各级党组织的领导、各级纪检监察机构的监察和群众的参与以及全体党员干部的努力。但也存在一些不足，主要表现在：责任认知不到位；制度本身不够完善；宣传解释不够；制度执行不力；干部队伍素质有待提高。为进一步落实“两个责任”，有几点启示：

1、加强宣传教育，强化落实“两个责任”使命意识

一要坚持统一谋划部署。在“影响反腐倡廉制度执行力的监督方面的原因”的多项选择中，35.62%的人认为是“各项事务公开不够，职工不知情，无法实施有效监督”。要把反腐倡廉制度宣传教育工作纳入党的宣传教育工作全局中统筹部署。宣传部门要牵头抓总，及时研究和统一谋划本地区本部门的反腐倡廉制度宣传教育。各级党委（党组、党总支）要用好组织生活这个经常性手段，建立经常性的学习制度，执行党组织负责人带头讲党课制度，自觉做好反腐倡廉的示范引领者和实践推动者。

二是教育宣传方式要多样化。坚持分层分类廉政教育，要重点突出关键少数，同时加大宣传力度，形成全方位多层次覆盖式的宣传，提高思想认识。问卷调查中，56.85%的人认为影响反腐倡廉制度宣传效果的是“宣传教育内容针对性不强”。创新宣传教育的方式方法，有针对性地开展岗位廉政、警示、党规党纪教育和示范教育，大力弘扬廉政文化；采取经常性教育和特色教育相结合的方法，以干部群众喜闻乐见的形式，比如通过深入剖析典型案件，轻松深入进行“制度观”教育，使制度理念深入人们的行为准则，从而提高宣传教育的效果。

三要切实加强对干部和重点人群的思想教育。各级领导干部带头学习反腐倡廉各项制度，能够各项制度了如指掌；领导干部加强尊重制度的意识，带头以身作则遵守制度，树立起按制度办事的良好习惯，争做执行制度的表率；加强领导干部的理想信念教育，切实提高纪律意识、党章意识；对人事、财务等重点处室人员进行教育，有效地将制度与工作有机结合起来，用制度来指导自己的工作。

2、注重制度建设，提升落实“两个责任”规范化水平

一是要防止制度廉洁性评估形式化和程序化。制度廉洁性评估是从源头上防治腐败的重要举措，是制约权力、筑牢制度“笼子”的重要途径。各市（县区）在制度出台前都一律邀请制度廉评专家进行廉洁性评估，受邀的专家来源于市专家库，由相关部门自己选择，有时候会出现邀请的专家不专的情况。建议在制度廉洁性评估上，将自我评估和专家评估相结合。

二是加強制度建设，增强制度执行的针对性和操作性。问卷调查中，68.50%的人认为加强反腐倡廉制度执行力的关键是“建立科学管用的制度体系”。要进一步完善“三重一大”等重点领域和重点环节的制度建设，严格选人用人制度，加强重点岗位轮岗力度。对一些不太科学的制度进行修改完善。

三是推动制度创新。对领导干部和工作人员的过错应区别情况对待，健全容错免责机制。只要是真的为了工作，为了人民群众，为了地方经济的发展，有些情况应区别对待。相关部门要加强这方面的研究，形成有效的容错免责机制；完善保护举报人制度，让群众敢监督；制定制度的部门要给出较为具体的制度执行指导意见，有些制度要结合单位部门实际制定具体的实施细则。

3、严肃责任追究，推动落实“两个责任”不打折扣

一要构建综合监督体系。加强制度执行的监督检查，探索全社会综合监督（如新闻监督、群众监督、审计监督等）的方法和途径，防止制度在执行和落实中偏离走样。特别是有行政许可的窗口部门要加强部门工作制度的宣传，多和群众互动，让群众充分了解并积极参与廉政工作建设，接受群众监督；建立常态化、立体式的监督检查机制，加强日常监督检查和专项监督考核，探索建立落实“两个责任”考核评价体系，将考核结果与干部的提拔任用挂钩；突出重点领域监督，加大对领导干部离任审计以及巡察力度。

二要建立接受监督评议制度。乡镇（街道）党委（党工委）、部门党委（党组、党总支）履行党风廉政建设主体责任情况，接受上级市委委员和纪委委员审阅、质询和评议，评议结果及时反馈，对存在问题及时提出整改要求。同时，探索运用民意测评、问卷调查、第三方调查等方式，导入和建立群众对主体责任落实情况的评价机制。

三要加大制度执行的责任追究力度。问卷调查中，59.85%的人认为我市反腐倡廉制度执行中存在的主要问题是“表面上比较重视建章立制，但执行时流于形式”。对不认真履行主体责任和监督责任，导致出现重大问题的，严格按照《关于“一案双查”，倒逼“两个责任”追究的实施办法》，既追究当事人、相关领导责任，又追究党组织主体责任，通过刚性的责任追究，避免出现以批评教育、诫勉谈话等形式代替党纪政纪处分的现象，同时要精准问责，以免出现与事件不相干的人代替问责的情况，确保“两个责任”落到实处。

4、加强队伍建设，提供落实“两个责任”有力保障

一是纪检监察部门要加大支持力度。主要领导要进一步加强对纪检监察和监督工作的支持，提供必要的人员、经费等保障，支持纪检监察和监督人员大胆开展工作，特别是在办案遇到说情、阻挠，甚至威胁、干扰时，要坚决支持纪检监察和监督干部履行职责，为纪检监察和监督工作撑腰壮胆。

二是加强纪检干部队伍建设。强化纪检督察系统人员配备，以解决存在人少事多的矛盾；尽快健全机构，配齐配强人员，支持保证监督机构全面履行职责。为保证“两个责任”的落实，建议市（县区）和乡镇相关部门设党风廉政建设联络员，

三是切实加强对各级纪检监察干部，特别是基层纪检监察干部的培训。纪委相关部门的同志可以就反腐倡廉制度、纪检监察信访举报、违纪案件的审查等方面的基本知识与实践进行系统辅导，进一步提高各级纪委监察干部的履职能力。

（作者单位：中共扬州市委党校，江苏 扬州 225009）