新时代地方政府购买服务实现路径问题研究

张讯

摘 要：政府购买服务，是政府改善公共服务供给质量、提高财政资金使用效率的有效手段。从改革实践看，政府购买服务工作进展不大，产生影响有限，而且技术层面存在问题。党的十九大开启了新时代国家发展的新征程，推进以公共服务为中心的政府职能转变，需要探索推进地方政府购买服务能力实现路径，争取到2020年在全国基本建立起比较完善的政府向社会力量购买服务的体制机制。

关键词：新时代；政府购买服务；实现路径

政府购买服务，是政府改善公共服务供给质量、提高财政资金使用效率的有效手段。从改革实践看，政府购买服务工作进展不大，产生影响有限，而且技术层面存在问题。党的十九大开启了新时代国家发展的新征程，推进以公共服务为中心的政府职能转变，需要探索推进地方政府购买服务能力实现路径，争取到2020年在全国基本建立起比较完善的政府向社会力量购买服务的体制机制。

一、我国政府购买服务的发展

早在20世纪70年代末80年代初，英美国家开始公共管理改革，政府购买服务成为新公共管理改革的核心，目前已经发展成一种世界性的制度安排。由于特定的歷史背景，政府购买服务在我国香港起步较早，半个多世纪以来，已经取得了相对成熟的经验，对我国探索政府购买服务很有借鉴和参与意义。

我国政府购买服务的实践及理论研究起步上世纪九十年代中期，近年来在实务领域发展较快，大致分为三个阶段。第一阶段（1995-2002年）为起步探索阶段。上海、深圳等一些发达地区率先进行了探索和尝试。第二阶段（2003-2011年）为试点推进阶段。《政府采购法》从2003年开始实施，政府购买公共服务也在全国主要城市迅速开展试点工作。第三阶段（2012年以后）为全面推广阶段。2012年民政部、财政部制定了《关于政府购买社会服务工作服务的指导意见》，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这是首次将政府购买服务写入党的文件之中。2014年1月，国务院办公厅颁发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确指出，“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度，政府购买服务在全国组织实施。2016年底，《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，提出到2020年底，事业单位政府购买服务改革工作全面推开。

二、政府购买服务面临的问题分析

从运行实践来看，在推动政府建设、增加公共服务方式、不断改善民生等方面，地方政府购买服务在探索中都取得了积极的成效。但是作为一种新生事物，地方政府购买服务在组织、制度、执行过程中仍存在问题和困难。

（一）政府购买服务认识问题

政府购买服务虽然己经得到济南市委市政府的重视，并将其作为一项重要改革措施来推行，但是在实践中，作为一种不同于传统服务提供模式的新方式在思想观念接受方面有一个过程，这一改革的社会认知度并不高，其实行力度与政策规定之间存在很大差距。一方面，市一级层面上还没有成立相关领导小组进行科学组织和统一调度，各部门还是围绕各自职能，独立的进行该项工作。比如，民政系统积极推进政府购买服务进程，但由于牵头部门不明确，有关部门不重视，缺乏有效的组织领导，导致有些政策无法落到实处。

（二）制度保障问题

与西方国家比较，我国政府购买服务处于起步和探索阶段，政府购买服务仍然缺乏系统、完备的法规体系。相关法律仅有《政府采购法》、《招标投标法》等。这些法律自身尚存一定局限，我国《政府采购法》制定时并未考虑政府购买公共服务的情形，其制度设计难以完全适用。体制法规是发展的基本保障。有关政府购买服务的体制法规不健全，需要地方政府结合本地区实际情况和发展需要制定具体的、操作性强的实施方案。从济南市来看，2014年6月出台的《关于推进政府购买服务的实施意见》，才标志着我市正式统一研究该项工作的起步，推进政府购买服务的进程明显滞后。《指导意见》只是一个宏观的、框架性的文件，还缺乏配套的政策措施，例如在招标、投标制度方面还需要制定统一的招投标方式、程序、信息发布和评估规则。要将《指导意见》中的原则性规定具体落到实处，仍然需要在实践中不断探索、总结、细化和进一步规范。从资金的角度来看，政府购买服务专项资金近两年才纳入市级财政预算，大部分区县财政还未纳入财政预算，不利于工作的持续发展。

（三）社会组织发展水平问题

改革开放以来，地方社会组织迅速发展，但由于缺乏完善的、有针对性的发展培育政策，社会组织在数量、质量、资金、人力、经验以及政社不分、事社不分等方面，都与社会需求、市场需要严重不符。社会组织发育不成熟与承接能力不足，已成为政府购买服务向纵深推进的重要因素。一方面，从社会组织本身看，其内部的管理也没有跟上，资源筹集能力有限。同时，社会组织自身造血功能有限，市场运营意识和能力有待于进一步提高，不少社会组织的正常活动和业务难以开展。其次，大多数社会组织都缺乏专业人才、经营管理人员，队伍不稳定；缺乏科学管理经验；缺乏开拓性、灵活性和创新精神等问题，难以提供专业化、规范化的服务。高等院校社工专业的人才培养存在理论知识储备多，实践机会少的问题，并且行业认证单纯认定理论考试结果，与实务能力脱节；加上社工人员待遇较低、发展前景不明朗等问题，从事社工岗位的就业率比较低，人员流失严重，导致了政府的选择对象非常有限、服务竞争难以展开。

（四）科学规范问题

在调查实践中，政府购买服务开展的领域、数量、内容等，都与政府的计划和要求有较大差距。同时，区域政府购买公共服务的工作进展也不均衡。

公共服务的购买程序是保证购买服务的水平与要求的基本内容。公共服务只有通过规范的程序进行操作，才能够实现竞争对象之前的公平、公正、公开，才能切实满足公众的多样化需求。标准的购买程序有着一套完善的服务需求信息发布、投标竞争、中标、服务提供等完善的流程。但购买程序尚存在较大完善空间。往往以公开招标为形式行私下中标之实，选择中标企业的关键往往在于同政府之间的关系，是否按照政府的要求进行提供是能否中标的关键。这样公共服务的购买就缺少了独立性和自主性，进一步影响了服务接受者对于提供者的外部监督和评价，降低了社会组织对公共服务提供的热情。虽然各级政府在形式上采取了以公开招标的方式来选择供应商，但出现为了降低购买服务中出现风险，利用定向或洽谈的购买方式把服务项目交由有一定实力的社会组织。其次，购买程序中缺乏竞争性。目前，在购买项目中，济南市大多社会组织由于实力相对薄弱，致使公平竞争在短期内无法得以实现。 其结果是，既无法选择出合适的社会组织，又无法让他们在优胜劣汰中成长壮大。

（五）评价和监督问题

在政府購买服务的实施阶段，政府购买服务普遍缺乏评价体系和监督体系。对于社会组织的评估，民政部制定了《社会组织评估管理办法》，这是当前对社会组织提供服务的唯一法规，而在社会组织提供服务进行评估没有细化深入的要求和标准，只规定“社会组织评估标准和内容、评估等级证书牌匾式样由民政部统一制定。”其次，政府购买的服务质量标准很难量化，如教育、养老、扶助弱势群体等这些服务的而且很难用成本与价格计算。再次，政府在购买公共服务中自身专业水平不够高，监管不到位的现象也时有发生；同时，各社会组织之间的利益关系相互交织，极易产生腐败现象，不利于整体工作的推进。

三、政府购买社会服务的提升路径

路径一：强化政府职能转变

经济发展新常态为政府服务提出了新的更高的要求，这就需要各级政府准确认识新常态，主动适应新常态，积极引领新常态，充分认识政府购买服务在提高政府履职效率，促进社会和谐方面所起的积极作用。一，厘清政府、市场、社会三者之间的关系定位。政府要“小”，要加快政府机构改革，缩减公共服务生产类部门和人员数额；政府机构花钱要少，要加快财政体制改革，压减公共服务生产类部门公务支出，从而保证政府有相对充足的资金向社会购买服务；政府学会管得要少，该放权的放权，该交给市场的交给市场去做，政府负责管理、监督公共服务，确保政府购买、市场实施、民众受益的公共服务优质高效。二，逐步探索新公共管理理论的实践。新公共管理理论是政府部门将私营部门成功的管理方法和竞争机制应用于公共服务领域。这是上世纪80年代兴盛于英美、且被实践证明行之有效的管理模式。需要在借鉴西方国家的理论经验，加强理论研究的同时，更加注重从实践层面进行深入探索。三，加大政府职能转移力度。当前，社会组织承接政府服务机会比较少，其中有社会组织发育不足，服务人员素质有待提高，服务质量难以保证等因素，更重要的原因还是政府自身放权不够。进一步，政府要认真理清职能边界，明确界分政府必须自己提供和可向市场购买的服务项目，逐步由政府出资，将技术服务、商务服务、社会工作服务等专业服务项目推向社会，推向市场。

路径二：建立健全制度体系

为推进政府购买服务向规范化、社会化、多元化、市场化发展，需要在法制建设、组织、经费保障上有所突破。一，要全面贯彻落实政策办法，以确保政府采购涉及民生服务的工程类项目在各个采购和执行环节有法可依。二，构建跨部门的工作协调机制。政府要牵头建立跨部门的工作协调机制，明确财政、发改、民政、人社、卫计、监察、审计等相关部门的职责分工。财政部门负责制订政府购买服务目录，监督、指导各类社会组织、事业单位依法购买，牵头做好相关资金管理、工作研究监督检查和绩效评价等工作；发改委负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，将向社会组织购买服务项目列入政府投资计划；民政、人社、卫计等部门组织登记管理机关，负责审核服务社会组织的资质及相关条件、项目组织实施、监督等；审计局负责审计监督政府向社会组织购买服务资金的使用情况，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核验收和评估。三，经费保障。各级财政部门应将政府购买服务经费列入财政预算，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供财力保障。在资金预算中，应向公众迫切需要且社会组织发展不足的领域倾斜，利用资金杠杆有效地引导社会组织在不同领域间的均衡发展。要探索建立政府购买服务项目库，并实现与预算编制的有机衔接。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，有效引导社会闲置资金、慈善资金建立各种公益性基金，使之成为政府购买服务资金的重要组成部分。

路径三：加大社会组织培育力度

政府购买服务承接主体是社会组织、事业单位及企业，其中最主要的是社会组织，需要政府进一步关注、引导、扶持。一，鼓励社会组织发展体制突破。通过改革社会组织登记管理制度，简化登记手续，保障社会组织的合法性，为社会组织承接政府服务项目提供法律保障；扩大社会组织服务领域，凡是社会组织能够有效发挥作用的公共服务领域，政府都可以尝试向社会组织购买，由社会组织提供更为专业、更具效率、更加贴心的服务。二，加大对社会组织的直接投资力度。通过补助、贴息等方式，给予资金上的支持；鼓励金融机构对符合条件、评价优良的社会组织给予信贷支持；完善落实对社会组织运营的税收优惠政策；着重采取提供免费办公场地、资金补助、人才培训、发展规划等服务方式，支持初创期的社会组织不断发展壮大。

路径四：探索完善地方模式

英国、美国、香港等国家和地区的政府购买服务模式已经比较成熟，我国沿海发达城市也取得较大成功，但地方政府还需要立足自身实际，参考借鉴外地模式，探索出具有自身特点、符合实际的政府购买服务新模式。一，借鉴政府采购商品模式，完善政府购买服务流程。认真总结政府在货物采购及工程招投标方面取得的经验，深入分析存在的问题及问题发生原因，据此建立健全政府购买公共服务的相关流程，提高政府购买服务的效率和效果，增强其效益性。二，加快开展政府购买服务试点推广工作。可以把成熟的案例作为新起点，加快试点推广工作，发挥典型带动作用，以点带面，点面结合，整体推进，实现济南政府购买服务的全面发展。三，探索尝试 PPP 战略合作方式。PPP即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资方式。将 PPP 模式引入政府购买服务已在欧美国家取得成功。对融资平台高的工程建设类服务可以采用 PPP 战略合作方式，包括 BOT（ 建设—经营—移交）、BOO（ 建设—拥有—经营）、PFI（ 私人融资，政府特许经营）等；对市场竞争不充分的领域可以通过发放消费券、补贴券、直接投入等办法，创新公共服务购买方式。

路径五：健全监督评估机制

政府购买服务虽然发展较快，但其中存在的资金使用效率不高、公共责任缺失等问题仍然没有得到有效解决，这需要加强评估与监督机制的建设。一，充分发挥政府与社会组织的双重监督作用。这其中包括对作为发包主体的政府部门的监督，也包括对承接主体—直接提供公共服务的社会组织的监督。要比照政府购买合同，对服务过程、服务绩效和资金使用情况等进行全面跟踪检查和审计；对政府重大购买项目，要吸收监察、财政、审计部门及有关专家成立评估小组，评估项目的执行过程和实际效果；作为购买主体的政府部门对项目运作中所存在的问题要及时提出整改措施、或终止购买项目。二， 建立对社会组织承接公共服务的评估机制。在政府购买服务模式中，需要制定科学的购买服务评估体系。一是要引入多元评估主体。评估主体不仅要包括监察、审计、财政等政府相关部门，而且要探索引入包括会计事务所在内的第三方评估及社会公众，切实发挥专业评估机构、专家的作用，保证政府购买服务的客观、公正性。二是确定指标体系。根据购买项目的要求确定评估内容，健全评估指标体系，内容包括社会组织的运作管理、经费的使用、服务的成效、服务对象的反馈等。三是实行全过程动态监管。明确相应的监管部门，制定实时动态的管理办法，对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节实行全程监督，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管。

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