世界社会保障支出持续增长的原因分析

时间：2024-05-04

张寅凯��

摘要：社会保障支出的持续增长，是一个发达国家和发展中国家都具备的世界普遍态势。本文通过介绍世界社会保障支出绝对总额与相对规模持续增长的情况，以多学科的角度，从政治学、经济学、社会学的角度简要分析世界社会保障支出持续增长的原因。社会保障支出的持续增长是政治民主化、经济增长、人口老龄化、社会保障制度不断完善共同作用的结果。

关键词：社会保障支出；绝对总额；相对规模；持续增长；原因分析

一、社会保障支出持续增长的现状：以部分OECD国家为例

（一）绝对社会保障支出增长情况

通过对部分OECD国家1980-2001年社会保障支出绝对总额的测算①，可以发现：社会保障支出绝对总额的增长是一个国际普遍的趋势。

发达国家社会保障支出绝对总额高，且呈稳步增长态势：1980年-2001年，加拿大的社会保障支出从39101.49百万美元提高至130423.63百万美元，法国从145658.15百万美元提高至381416.36百万美元，日本从110872.78百万美元增长到703016.34百万美元，英国从97001.89百万美元增长到323762.26百万美元，美国从380712.5百万美元增长到1572544.4百万美元，发达国家的社会保障支出绝对总额居高不下。

发展中国家由于其迅速崛起，社会保障支出绝对总额增长尤为迅速：1985年-2001年，墨西哥社会保障支出绝对总额从3320.51百万美元增长到85515.07百万美元，增长了25.75倍；1990年-2001年，韩国社会保障支出绝对总额从8827.47百万美元增长到32516.17百万美元，增长了3.68倍。虽然这些发展中国家由于经济实力较发达国家相比有限，社会保障支出绝对总额与发达国家相比仍有一定差距。但就其自身而言，已经取得了较大的进步。

（二）相对社会保障支出增长情况

在理论界，通常把社会保障支出占国内生产总值（GDP）的比重及财政社会保障支出占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标。②因此，本文选取了部分OECD国家1980-2001年社会保障支出水平占GDP的比重及我国社会保障支出情况作为参考数据。

根据部分OECD国家1980-2001年社会保障支出水平占GDP的比重的数据③，可看出在这二十年间，国际上社会保障相对支出水平总体上较为稳定，但稳中有进：从整体上看，社会保障支出水平占GDP的比重在20年间大约增长了3到7的百分点。尽管比重上的变化基本不大，但在绝对规模上早已大大增长。且发达国家的相对社会保障支出要远高于发展中国家。

由于各国社会保障具体制度和模式上存在差异，因此社会保障占GDP的比重也不尽相同。同为发达国家，2001年日本社会保障支出占GDP的比重为16.9%，瑞典为28.9%，美国为14.8%，反映出东亚社会保障模式、社会民主型的福利国家、自由型福利国家具体社会保障制度的不同之处：瑞典的社会福利项目高度制度化，社会福利已成为当地民众的基本需求，社会福利支出在这一类国家中所占比重非常高，而日本和美国则侧重于“补缺口”。

二、社会保障支出持续增长的原因分析

导致社会保障支出持续增长的原因是多方面的，具体来讲，主要有以下几个方面的原因：

（一）政治学原因

（1）政党竞争与竞选承诺

社会保障水平的高低直接关系到人民的生存与发展，与人民的生活密切相关。在民主政治中，是人民最为关心的话题之一，几乎各届政府都会将社会保障制度建设作为其工作的重要内容。以我国为例，“社会保障”都是每年两会上的热議话题。可以说，社会保障水平的高低是公民评价政府的重要指标之一。因此，从民主政治的角度来看，社会保障便成为了各个政党竞争和竞选时的武器之一。各个政党为了在竞选中获得更多的选票，通常会做出“提升福利水平、增加福利开支”的承诺。公民他们为了追求自身效用的最大化，自然会选择对自身福利水平做出较高承诺的政党。如此循环往复，社会保障支出水平必然会不断放大。

（2）劳资双方的力量对比

工业革命后，人类社会进入到工业化时代，一个新兴的阶级——工人阶级由此诞生并且不断发展壮大。由于资本家对工人的剥削，产生了一系列的问题，导致阶级矛盾激化，爆发了欧洲三大工人运动。为缓和阶级矛盾，资本主义国家相继出台相关法令、建立工会，作为维护劳工权益的组织。其中以美国罗斯福新政中颁布的《公平劳动标准法》最具代表性，规定了最高工时和最低工资，对劳工权益的保护起到了一定的作用。随着经济全球化的发展，越来越多的保护劳工权益的国际组织的建立，在推动各国提高对工资劳动者的保障性支出方面起到了重要的作用。例如国际劳工组织在1952年发布的《社会保障最低标准公约》，在保护劳动者权益的同时，也推动了世界社会保障支出的增长。

（二）经济学原因

（1）经济增长的推动

当经济处于繁荣和增长状态时，社会可用于再分配的剩余产品不断增多，从而为社会保障水平的提高奠定了物质基础。在社会保障支出占GDP的比重不变的情况下，GDP的增长必然导致社会保障绝对支出水平的增加。根据马斯格雷夫和罗斯托的发展阶段增长理论可知社会保障支出的增加是经济发展的必然结果：在经济发展的早期阶段，政府需为社会提供基础设施；在经济发展中期阶段，政府对经济的公共投资减少，干预活动加强；到了经济发展的成熟阶段，政府的教育、保健、社会福利支出逐渐增加，进一步推动公共支出的增长。

且经济增长促进了社会保障项目的完善和对弱势群体援助力度的加大。经济的持续增长对社会环境也会产生影响，生活水平的提高使人们对自身的生活状态有了更高的要求，人们对福利性社会保障项目（例如住房、教育等）的需求增加。

（2）通货膨胀的必然结果

由于通货膨胀，使得物价不断上涨，在居民原有收入不变的情况下，物价上涨必然导致居民生活消费水平的降低，效用下降。从而导致居民对未来的不确定性增加。此时，为了维持社会稳定和保证居民的基本生活需要，政府的社会保障支出应当相应的增加。

（三）社会学原因

人口老龄化的影响。人口老龄化使养老金领取人数增多，老年抚养比的上升使劳动力年龄人口的缴费不足以支付老年人口的需求。④在支出标准不变的情况下，养老金支出总额肯定会增加，从而使得社会保障支出增加。以智利为例，从1974年到1980年，养老金领取人数增加了42.7%，缴费人数不但没有增加反而较1973年下降了6.7%，养老金支出连年增加，国家财政负担沉重。而我国“未富先老”所带来的问题将更为严重。

（四）社会保障制度自身原因

（1）社会保障制度的不断完善

社会保障制度的产生和发展，经历了一个漫长的历史过程。1604年颁布的《伊丽莎白济贫法》，虽然其只带有狭窄的社会救济的性质，目的在于压低失业劳工的工资，强化统治阶级的权威，反映了一定的社会偏见，但使得社会救助第一次采用立法形式公诸于世，展示了对未来社会保障的朦胧思路。直到1883年德国《疾病社会保险法》的颁布，标志着社会保障制度以法律的形式在世界上首次建立起来。此后，社会保障制度经过一百多年的发展，覆盖范围不断扩大、给付水平大幅提升，诞生了“福利国家”，保障内容多样化，从过去的零散、自发、随意的救济发展为体系化、制度化的系统。

从世界总体范围来看，社会保障的覆盖面越来越大、支出项目越来越多、给付水平不断提升。根据财政部课题组2007年的统计来看，1940年-2004年建立任何社会保障项目类型的国家（地区）数量从57个增长到172个，增长了三倍。从具体的支出项目来看，老年和工伤保障最为普及，比例分别为98.8%和97.1%。建立疾病与生育项目的国家占86%；失业项目和家庭津贴项目占比虽然较少，但与1940年相比，仍有较大增长。其中，家庭津贴项目与1940年的7个国家相比增长了13.7倍。社会保障项目的增多必然导致社会保障支出的增长，体现了社会保障制度在全球范围内的不断发展。

就我国而言，与其他国家（特别是发展中国家）相比，我国的社会保障制度项目较为齐全。我国目前已建立包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚的社会保障体系。就社会保险而言，各项社会保险覆盖面不断扩大，参保人数逐年增加。2009年-2014年，我国养老保险覆盖人数从23549.9万人增长到84231.9万人，这与我国2009年9月起建立新农保，2014年将新农保与城镇居民基本养老保险合并为城乡居民基本养老保险等制度改革有密不可分的联系。截至2013年末，我国医保已经全民覆盖。在社会救助和社会福利方面，农村低保制度在2007年底已经覆盖全国农村地区，近几年住房保障、义务教育全免费等项目的开展，更是扩大了我国社会保障的规模。上述社会保障覆盖面、支出项目的增加也意味着社会保障支出总额的增加。

（2）社会保障支出的刚性规律

实践证明，社会保障支出表现出较强的刚性。主要表现在：社会保障水平一旦上升，不论在什么经济条件下，就很难使它再降下来。原因主要有两点：一方面，从社会心理的角度说，人们普遍把社会保障看作是自己的社会基本权利，削减社会保障给付，等于剥夺了人们部分社会权利，这在民主意识较强的国家里是很难办到的。另一方面，社会保险是以履行义务作为享受权利的前提，这就使得人们把社会保险给付看作是自己劳动的成果，减少这种成过，自然会引起人们普遍不满和强烈反对。因此，社会保障给付总量连年递增，呈现出一种“滚雪球”的趨势。⑤

三、总结

社会保障支出的持续增长，是一个世界普遍的趋势。究其原因，最根本在于社会经济水平的不断提高，为社会保障支出的增加奠定了物质基础。政党竞争、劳资力量对比的改变、通货膨胀和人口老龄化的影响都对社会保障支出的不断增长起到了不可忽视的推动作用。社会保障制度的不断完善促使社会保障支出的增加，同时社会保障支出的增加也反映出其制度的完善。建立更为完善的社会保障制度，合理控制社会保障支出的规模，既不加重人民负担，又能物尽其用，合理起到保障的作用，是当下需要进一步思考的重要问题。

[注释]

①资料来源：根据OECD有关数据和世界各国GDP数据测算整理.

②财政部社会保障司课题组：《社会保障支出水平的国际比较》，《财政研究》2007年第10期，37页.

③资料来源：财政部社会保障司课题组《社会保障支出水平的国际比较》.

④穆怀中等：《发展中国家社会保障制度的建立和完善》，人民出版社2008年版，第316页.

⑤邓大松、林毓铭、谢圣远等：《社会保障理论与实践发展研究》，人民出版社2007年版，第137页，有删减.

[参考文献]

[1]邓大松，林毓铭，谢圣远等. 社会保障理论与实践发展研究[M]. 北京：人民出版社，2007.

[2]穆怀中等. 发展中国家社会保障制度的建立和完善[M]. 北京：人民出版社，2008.

[3]陈共.财政学[M]. 北京：中国人民大学出版社，2009.

[4]财政部社会保障司课题组. 社会保障支出水平的国际比较[J]. 财政研究，2007，10：36-42.

[5]王延中，龙玉其. 改革开放以来中国政府社会保障支出分析[J]. 财贸经济，2011，01：13-20+136.