当前集体土地征收拆迁的困境与对策分析

张讯++孙延丰

摘要：集体土地拆迁作为推进城市化进程的基础和现行工作，是济南市市建设项目的重要环节，同时也是热点和难点问题。济南市集体土地征收中的房屋拆迁工作，具有明显的城郊结合部特征，遇到拆迁政策落实不力、拆迁户抵触情绪多、补偿标准调整滞后、安置建设进展缓慢等问题，加大了房屋拆迁难度。因此，需要适当运用法治思维和法治方式推进征收，提高拆迁补偿标准、健全拆迁改造工作体系等方面，做好济南市集体土地征收中房屋拆迁工作。

关键词：集体土地；征收拆迁；问题；对策

集体土地拆迁作为推进城市化进程的基础和现行工作，是济南市市建设项目的重要环节，同时也是热点和难点问题。济南市集体土地征收中的房屋拆迁工作，具有明显的城郊结合部特征，遇到拆迁政策落实不力、拆迁户抵触情绪多、补偿标准调整滞后、安置建设进展缓慢等问题，加大了拆迁难度。因此，需要适当运用法治思维和法治方式推进征收，提高拆迁补偿标准、健全拆迁改造工作体系等方面，做好济南市集体土地征收中房屋拆迁工作。力争为各地城市建设拆迁工作积累典型经验和有益启示。

一、当前济南市集体土地征收拆迁的困境分析

1.集体土地征收法律滞后。作为土地制度之本的《土地管理法》已经显而易见地滞后于现实，这部土地大法的上一次修订还是在2004年，伴随着中国城市化的扩张式用地需求以及由此带来的拆迁、征地冲突，《土地管理法》的修订也早于2009年就被列入人大立法计划，但时至今日，仍然处在方案的修改和调研阶段。2011年年初，《国有土地上房屋征收和补偿条例》出台，城市拆迁按照市场价补偿的原则初步落定，然而集体土地的征收和补偿却处于含糊的状态。根据《山东省城市房屋拆迁管理条例》第五十七条的规定，因城市建设需要使用城市规划区范围内的集体土地，应当依法办理土地征收手续，拆迁该集体土地上房屋的补偿安置标准应当和同一区位国有土地上房屋拆迁补偿安置标准相一致。该条规定在全国范围来看，对于集体土地的补偿都是具有突破意义的，但正是因为这样的突破导致了山东省的集体土地上房屋征收补偿标准混乱的状况。虽然该条例已废止，但其影响不容忽视，至今依然有集体土地上房屋被征收人已此为依据追求其房屋补偿价格与国有土地上房屋补偿一致。

2.拆迁政策落实不力。工作落实中，真正熟练掌握相关法规政策的专业工作人员很少入户同拆迁户做直接交流，而街道办工作人员通常经过简单的法规政策培训就投入到实际工作中，在群众希望得到详细解释时，街道办工作人员往往不能从法律政策方面给予明确答复。对拆迁工作的部署和要求，“吃不透”、“嚼不烂”的情况屡有发生，几个简单的政策定义、专业术语，就会直接减缓拆迁的步伐。工作效率难以得到保障，这会被拆迁户、村委会误解为敷衍的工作态度，不信任的情绪便由此滋生。由于不专业、不内行、不熟练的情况难以在短时间内得到改善，多数情况下，街道办只能扮演拆迁指挥部、拆迁办工作的“提线木偶”和村委会、拆迁户诉苦的“垃圾桶”。同时，由于部分影响补偿标准的决定无法落实，也妨碍了工作的进展。

3.拆迁户抵触情绪多。拆迁户在拆迁中扮演的角色多种多样，他们有的精通法律政策，希望通过法律和政策的漏洞谋利，有的三五抱团，抱有不达目的誓不罢休的态度。街道办低下的工作效率，村委会摇摆不定的工作态度，都会使拆迁户长期处于“不痛快”的状态。特别是在拆迁过程中，与国有土地拆迁补偿差距、无法本村安置以及安置房建设进度的缓慢，都会妨碍拆迁户以一个积极正面心态面对拆迁工作。而拆迁户心中的怨气，通常会撒在街道办，部分拆迁户认为街道办“不作为”、“慢作为”、“故意刁难”，要求与指挥部直接对接。同时，各类媒体对拆迁话题的关注度不断上升，暴力抗拆、钉子户、违法拆迁等报道持续增多，也从另一方面助涨了拆迁户的抵触情绪。也有些群众将其他矛盾通过抵挡拆迁形式进行释放，寄希望于通过这种方法在违章建设上得到承诺，这也是拆迁户抵触情绪增加的一个原因。

4.补偿标准调整滞后。多数被拆迁户对补偿标准都抱有过高的心理预期，寄希望于通过拆迁一夜暴富的更是大有人在。在城郊结合部，房地产市场火爆和个别地区高标准补偿政策等原因的综合影响更为明显。济南市2015年10月以前拆迁补偿标准源于《关于济南等三市调整地面附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁价费发[2008]178号，简称178号文）。该标准自2008年实施以来，8年时间没有进行过调整，已经远远落后于当前的经济现状。即使2015年10月开始执行的新标准，集体土地上的房屋补偿最高每平方米仅1250元。由于近年来城郊结合部集体土地中房屋翻盖情况较多，租房市场不断扩大，热门房屋两年的租金，就足以抵消其拆迁补偿费用。这与停滞不前的拆迁补偿标准形成了鲜明的对比。另外，拆迁过程中对房屋属性的考核越来越严格，对于手续办理不及时、证件不全的城郊结合部房屋来说，补偿极低，这使得部分村民得知当地会有拆迁计划时，将会疯狂的违章加建房屋，以谋取更大的利益。市政建设拆迁和城中村改造拆迁过程中，因公益拆迁和商业开发不同产生的两种补偿标准，加重了拆迁户的攀比心理。

5.安置建设进展缓慢。安置建设工作进展的情况，在拆迁工作中起着举足轻重的作用。拆迁工作中，在拆迁协议签订的最后阶段，拆迁户的主要需求由补偿金额转移到安置建设，但往往由于安置房迟迟没有动工，部分已达成协议意向的拆迁户推翻之前的协议，使工作处于非常被动的局面。在拆迁过程中，部分拆迁户对安置房面积较为敏感，提出用宅基地剩余房屋面积抵扣安置房车库、车位、地下室面积及物业费用，希望对于安置房面积和安置面积的差额部分，按照低于市场价的价格购买，由于后续安置政策问题，均无法得到尽快落实，无形中再次削弱了工作力度。特别是根据相关规定要求，应当是先拨付补偿资金，再进行拆除工作，但实际操作中，为了避免出现意外情况，一般都是先进行房屋拆除，再拨付补偿资金。虽然仅仅是调整一下前后顺序，并不影响最终补偿数额，在过去执行中遇到的问题也并不多，但由于涉及到安置房建设问题，在拿不到补偿资金、安置房建设没有定论、相关要求得不到答复的情况下首先拆除房屋，拆迁户在心理上难以接受。

二、做好集体土地征收拆迁工作的对策建议

（一）运用法治思维和法治方式推进征收

一是用好城乡规划法，重拳治理违章建筑。很多集体土地上城乡结合部农民仅仅保留了宅基地，在宅基地上根据自己的规划只建一两百平方米的房子，但是为了更好的生存，采取建更高的房子，把房子租出去的方式。现在大量的违法建筑就是这样形成的，他们把房子出租给外来打工者，当地环境就很受影响，慢慢变成了“脏乱差”类似于贫民窟的地区。根据《城乡规划法》《土地管理法》以及最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》人民法院准予执行裁定作出并送达申请机关和被执行人后，由行使行政强制执行权的行政机关组织强制执行，人民法院不再将准予执行裁定移交法院的执行机构组织实施。因此，集体土地上房屋征收工作过程中结合上述违章建设各种类型的查处，可以有利的推动征收工作的进程。二是用好先于执行，保持司法审慎。因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。对于集体土地上房屋征收后的用途不涉及商业开发，而系纯粹公益利益建设的，不及时执行可能造成不可弥补损失的情形（公路，桥梁，铁路等施工）可以采取先于执行的方式，但还是应该保持应有的司法审慎。三是用好合同法，处理历史遗留问题。由于近郊集体土地靠近城市，随着社会的发展，城里人出城买房，农村人进城买房的情况都十分普遍，集体土地上宅基地的所有权人身份也就越发复杂。但根据《物权法》以及《宅基地管理办法》的相关规定，宅基地的转让无效的情况有如下几种情况（1）城镇居民购买；（2）法人或其他组织购买；（3）转让人未经集体组织批准；（4）向集体组织成员以外的人转让；5）受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。对于不符合上述法律规定的，按照合同法的相关规定，应当认定转让合同无效。在合同无效的前提下全面考虑到合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况等方面，对集体土地征收持有不配合态度的当事人也就无法提出过多不合理的要求，由此，通过合同法的方式来解决集体土地上房屋征收问题。

（二）扎实做好拆迁前期准备工作

一是组织到位。组建强有力的工作班子，不断强化工作责任落实。街建立律师服务团、信访工作队伍、的信息联络小组，为居民服务。各方密切配合，形成强大工作合力。二是宣传到位。做好宣传工作，营造良好氛围。努力让广大拆迁户积极响应拆迁、支持拆迁、主动参与拆迁，统一思想，赢得村民对拆迁的支持，打牢拆迁工作的群众基础，营造了“拆迁是硬任务”“迟拆不如早拆”的浓厚氛围。三是程序到位。严把政策，细致工作。坚持规范拆迁、和谐拆迁、阳光拆迁、效率拆迁的工作理念，对涉及到的群众切身利益，在拆迁中反复核实，细之又细，做到了万无一失。同时，组织工作人员进家入户，一对一、面对面，认真倾听被拆迁户的述求，一户一户地研究对策，尽可能地消除老百姓顾虑，使被拆迁户从心理上接受拆迁政策，从行动上服从大局，推动了拆迁工作顺利进行。

（三）适当提高拆迁补偿标准

滞后的补偿标准与发展的经济现状是根本矛盾，这一矛盾如果能够得到缓解，相关问题将会迎刃而解。济南市现行的补偿标准早已落后于经济发展现状，制定新的、能够灵活操作的、真正切合拆迁地区实际的补偿标准，应该尽快被提上工作日程。同时，部分城郊结合部集体土地上的临街房屋，由于地理位置优越，对外出租市场一直火爆，有的仅仅和国有土地厂房一墙之隔，但两者的补偿标准，确实天壤之别，部分拆迁户将会因拆迁而失去家庭的主要经济来源，拆迁难度可想而知。街道办曾通过由人社部门主动介绍工作等方式进行补偿，但收效甚微。建议针对此部分房屋，制定专项补偿方法，减少与国有土地的补偿差距。在适当提高拆迁补偿标准的同时，相关安置情况作为拆迁补偿的一部分，也应当一并予以重视起来。如果能够针对城郊结合部空闲房屋较多的现状，适当放宽补偿标准，允许对全部房屋面积进行现金补偿，势必将有力推动工作开展。

（四）打造拆迁改造专业队伍

一是建立由掌握政策实质的指挥部、拆迁办工作人员和熟悉基层工作方法的街道办、村委会工作人员共同组成专业改造拆迁工作队伍，改变街道办、村委会工作人员负责解释政策的工作模式，改为由街道办、村委会工作人员负责思想动员，专业队伍直接入户对拆迁户的政策疑问进行现场解答，减少因政策解释沟通所造成的工作延误。二是进一步充实拆迁一线工作力量，拆迁工作主要负责领导直接坐镇工作一线，定期调度拆迁工作进展，对疑难问题及时研究，全力推动工作开展。三是进一步理顺各部门职责，加强分工合作，建立健全工作奖惩机制，激发各部门工作活力，形成工作推进合力。四是充分发挥村党支部战斗堡垒作用，党员干部带头积极宣传，营造良好的拆迁工作环境。工作人员要提前了解到拆迁户面临的困难和主要疑虑，对此作充分的准备，在初步接触中展示良好的形象，赢得拆迁户的信任，对拆迁工作快速完成打下坚实的基础。

（五）健全拆迁工作体系

一是健全拆迁工作相关政策，进一步细化工作流程，不断完善工作手册、工作流程、拆迁明白纸等内容，减少因政策不确定性造成的工作疏漏，防止因个别拆迁户通过对政策的错误解读而影响工作整体进展。二是在法律、政策允许的反范围内，给予拆迁一线一定自由裁量权，准许针对农村地区的特殊情况进行一事一议，进一步拓宽工作思路，减少因单一要素缺失造成的工作停滞。三是充分发挥街道、村（居）的作用，加大奖励投入，充分调动各方面力量，切实增强基层工作效能。针对拆迁户的不同特点，主动上门服务，着力解决拆迁户的后顾之忧。四是明确拆迁补偿的房屋时限，对征收拆迁地区冻结后违章加建的房屋不予认可。

（作者单位：1.中共济南市委党校科研部；2.济南市市中区大观园街道办党工委， 山东 济南 250000）