制约我国农村土地承包经营权股权化的原因分析

梁俊菊

摘要：当前，我国农村经济的发展已经进入了一个全新的时期，“三农”问题和城乡统筹发展日益成为制约我国经济发展的关键，而农村土地利用制度的优化与完善则是促进我国农村经济发展的重要途径。经过的长时间的实践与探索，我国的农村土地承包经营制度得到了不断的改革和完善。在20世纪90年代，土地承包经营权股权化作为农村土地流转的形式之一，开始在我国沿海发达地区的农村兴起。实践证明，土地承包经营权股权化是有效利用农村土地的成功模式。但是其在推广的过程中遇到了法律依据缺失、行政干预过多、股权设置虚化、管理制度混乱等多方面问题的制约。

关键词：土地承包经营权；股权化；社会保障

一、我国农村土地承包经营权股权化的立法现状

1978年改革开放以来，我国农村集体经济组织逐步确立起了家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，实现了我国农村土地所有权与经营权的分离，使我国农村经济体制的改革取得了突破性的成果。但是，随着我国市场经济的深入发展和城市化进程的加快，这一制度所存在的局限性也日益突显。对于土地流转问题的过多限制，造成了农村土地资源的闲置和浪费，严重阻碍了农村经济的发展。

1988年《宪法》修改中增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定，这使得土地经营权的流转由过去的禁止变为受法律保护。随后，土地承包经营权的流转模式逐渐增多，关于土地承包经营权的入股规定也出现在中央的一些文件中。而在实践的过程中，土地承包经营权股权化被证明是土地承包经营权流转的有效模式。此后，有关土地承包经营权流转特别是涉及土地承包经营权股权化的法律、政策相继出台。

我国第一部规定土地使用权股权化的法律是1998年修订的《土地管理法》，其68条规定“ 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件”，这从法律的角度说明了“其他单位、个人”可以以土地使用权入股农村集体经济组织兴办的企业。2002年《农村土地承包法》第42条规定“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”，该法明确肯定了土地承包经营权股权化的合法性。2005年农业部制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》，该法给予了“农村土地承包经营权入股”的法律内涵界定。2006年十届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，该法明确指出，土地承包经营权可以作为出资入股农民合作社。近些年来，关于土地承包经营权股权化的地方性法规和实践都在不断出现。

十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，这无疑为我国土地承包经营权的股权化提供了强有力的政策支持。2013年11月召开的第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要加快构建新型农业经营体系，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。在这一政策的指导下，将有力推进土地承包经营权股权化的发展，从而有效转移农村剩余劳动力，促进土地资源的优化配置，发展农村经济，加快城乡一体化进程。

二、制约我国农村土地承包经营权股权化的原因

就目前来看，我国有关土地承包经营权股权化的立法对农村经济的发展已经起到了很好的促进作用。但是其中存在的问题亦不能忽视。无论是在法律制度上还是在实践过程中，都有很多因素阻碍了土地承包经营权股权化的全面推广和深入发展。

（一）土地承包经营权股权化内涵的界定不清

土地承包经营权股权化在学界又被成为土地承包经营权入股，关于其内涵的界定，我国理论界尚未形成共识。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条第4款规定：“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。”此定义下的土地承包经营权股权化包括“承包方间的联合经营”和“入股股份公司与合作社”两种模式。关于土地承包经营权入股的范围，丁关良教授提出，土地承包经营权的入股不应包括《农村土地承包经营权流转管理办法》中提到的“其他承包方式”承包经营权的入股，应专指以家庭承包方式取得的土地承包经营权入股的形式也不应该采用联合经营的方式。①关于土地承包经营权入股的企业形式，丁教授认为可以入股到股份合作制企业甚至是公司制企业。②但也有学者提出，土地承包经营权入股应仅指入股股份合作制企业。③还有学者认为，土地承包经营权入股有限责任公司尤其可行性和必然性较之其他形式，更有利于促进农业生产规模化、现代化发展。④

关于土地承包经营权股权化的内涵在理论界并没有统一的观点，在实践中也存在土地承包经营权入股联合经营组织、农民合作制企业、股份制企业等多种不同的形式。土地承包经营权股权化的范围、形式等都缺乏明确的规范，严重阻碍了土地承包经营权的有效入股和农村土地资源的有效利用。

（二）土地承包经营权股权化的运行模式混乱

我国现行的土地承包经营权股权化的运行有以下三种典型的模式：社区型股份合作组织模式、土地使用权集合模式和股份合作制农业企业模式。⑤因为缺乏充足的理论指导，土地承包经营权在实践过程中属于摸着石头过河。各地区由于存在社会、经济、自然等因素的差异，其所摸索出的土地承包经营权股权化的制度模式也不尽相同。各种模式的运行也都有其特定适用范围和条件。可以说，上述三种模式是不同地区实践成功的典型模式，它们产生的背景不同，各种模式的运行也都有其特定适用范围和条件，并不能普遍适用于全国各地区。

总体来说，我国土地承包经营权股权化的运行模式十分混乱，对于土地承包经营权入股的组织形式，虽然个别地区制定了地方性法规、政府规章，但尚无相关法律对其加以规范。可以入股的土地承包经营权是集体股还是个人股，土地承包经营权入股是以村民小组为单位还是以行政村为单位，土地承包经营权入股时农民应该直接将土地承包经营权交给股份合作组织还是选择交给土地信托机构，土地承包经营权入股后怎样参与分红等，诸如此类的多种问题都缺乏统一的制度规范。

（三）农村土地市场机制不完善

土地承包经营权股权化是市场经济发展的必然要求和必然结果。土地成为商品在市场上流转甚至是入股，要受经济发展规律和市场机制的制约。农村土地市场的建立与完善能够为土地的流转提供稳定而规范的交易平台。但我国目前的农村土地流转市场尚待进一步完善，这使得土地承包经营权流转难以顺利进行，土地承包经营权股权化也举步维艰。我国农村土地市场机制的缺陷主要表现在一下几个方面：

第一，行政对土地承包经营权股权化的干预较多。

Douglas. Macmillan从经济学的角度来分析土地市场，认为土地可以在公平市场进行自由交易，但是自由交易有可能导致市场失效，造成土地利用的动荡，因此，他主张国家财政部门应支持政府干预市场以弥补市场的缺陷。⑥我们不否认农村土地市场的运转需要市场和行政的双重调解。但是就我国的实际情况来看，行政对土地市场的干预过多，特别是在土地承包经营权股权化方面，行政的过多干预使市场丧失了主导性的作用。主要表现在：（1）在土地承包经营权入股前，农村集体组织作为土地的管理者，本应该扮演指导和监督的角色，为农民提供准确的土地流转信息，正确引导其按规范程序进行入股，但是现实的土地流转过程并非如此。农村集体组织代替了村民称为土地承包经营权股权化的主体，甚至违背农民意愿依靠行政命令强制执行，不符合公平自愿原则，严重损害了农民的权益。（2）在土地承包经营权入股后，股份合作组织本应该按照类似于公司制的机制运行，但是实际上确是“政社合一”的模式，即村民集体组织既是村行政主体又是股份合作制企业的运营主体，社区政府执掌着合作组织的管理权和经营权，缺乏监督机制。

第二，土地承包经营权登记制度缺失。

土地承包经营权股权化以土地这种不动产适用物权为依托，无论在入股前权属确定方面，还是入股后的权利流转方面，传统的依靠熟人社会的信任保障的方式已经不再适应现代市场交易的要求。“可以说，完备的登记制度是财产交易有序化的必要条件。农地承包经营权作为一种不动产使用物权，登记的意义极为重要。”⑦我国当前的农村土地市场关于土地承包经营权的登记制度处于缺失状态，在很大程度上限制了土地承包经营权股权化的发展。

第三，土地承包经营权入股的评估制度不健全。

我国《公司法》第27条第二款规定“对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。”有学者认为，对土地承包经营权入股出资的评估机制应该包括三个方面：（1）土地承包经营权的价值构成（如农民对土地的生产投入、土地流转的增值效益等）；（2）土地承包经营权入股要经过专业评估机构的评估；（3）健全土地承包经营权价值公示制度。⑧可以说，土地承包经营权评价制度的建立与健全，需要完备的价值评估标准和具有相关评估资质的中介机构，这有利于对土地承包经营权的价值做出合理的评价，全面、真实地反映农村土地以及附于农村土地之上的权利的市场价值。从而保障土地承包经营权股权化后农民作为股东应享有的合法权益以及其他相关债权人的利益。

第四，土地承包经营权流转的限制条件过于严格。

我国现行法律对土地承包经营权的流转在主体资格、流转方式等多方面都作出了严格的限制。如我国《土地承包法》规定，土地承包经营权流转的流出方只能是承包方，受让主体必须具有农业经营能力。这在一定程度上将土地承包经营权的流转范围限制在了农村集体组织之内，使其之外的主体难以参与到其中，不利于土地承包经营权的自由流转。特别是土地承包经营权股权化后，更需要平等、自由的竞争机制，以促进农村土地流转的市场化与规模化。

三、关于土地承包经营权股权化的几点建议

土地承包经营权股权化对提高农村生产效益、增加农民收入、加快城乡一体化进程等多个方面都具有十分重要的意义。目前，我国农村土地承包经营权的流转已经进入到法律规范阶段。为了推进我国土地承包经营权股权化的全面、深入发展，我们要不断完善相关法律制度、改善股份合作组织的内部治理结构以及建立健全农村社会保障体系。

（1）土地承包经营权股权化的法律制度设计

一方面，要在法律上明确土地承包经营权股权化的内涵。土地承包经营权股权化的内涵应该包括土地使用权的流转和土地利用两个方面。从土地使用权的流转角度来讲，土地承包经营权股权化是以农村土地承包经营制度为基础，以平等、自愿、有偿为原则，由包括农民、集体经济组织、土地信托组织、合伙企业、公司等在内的多权利主体共同参与的大规模的土地流转方式。从土地利用的角度来讲，土地承包经营权股权化要在保障不改变农用地的基础上，对农村土地自愿进行优化配置，实行规模化、组织化管理经营。

另一方面，要给予股份合作组织以明确的法律地位。土地承包经营权股权化的形式要采取法定主义，我国要通过立法明确股份合作组织的性质、成立条件、注册程序、运营方式、退出机制等问题，从而为土地承包经营权人选择企业形态参与入股提供法律依据和保障。

（2）完善股份合作组织的内部治理结构

我国股份合作制组织在实践中奉行的“政社合一”的治理结构，行政色彩浓厚，不利于发挥市场对资源的优化配置作用，也很难保障农民股东的合法权益。笔者认为，土地承包经营权股权化可以参考我国公司的内部治理机制，股份合作组织要设立股东会、董事会和监事会。“三权分立”，以此保证农民作为股东对股份合作组织行使股东权利、监督其对土地的经营管理，维护股份合作组织相关债权人的合法权益。

（3）建立健全农村社会保障体系

土地对于农民来讲，不仅是生产资料，更是生存保障。土地承包经营权股权化使土地作为投资资本成为股份合作组织的资产，农民依据所持股份参与配股分红。由于农业生产经营受自然条件的影响较大，再加上市场的竞争，股份合作组织的经营风险也相对较高。一旦股份合作组织亏损或者破产，作为企业股东大多数的农民就会失去生活保障，这不仅关系到农民收入、经济发展，更关系到整个社会的稳定。因此，建立健全农村社会保障体系，是推进土地承包经营权股权化的重要支撑。包括农村最低生活保障制度的建立、农村合作医疗的全面覆盖以及农村养老保险制度的建立等，这些都会为土地承包经营权股权化的推进提供有力支持。此外，我们还可以参考国外的经验，建立农业保险制度降低风险损失，由国家在财政、税收等方面给予土地承包经营权股权化相应的支持，提高农民入股积极性，促进土地承包经营权的自由高效流转，创造更高的土地经营管理价值。

[注释]

①丁关良：《土地承包经营权流转方式之内涵界定》，《中州学刊》，2008 年，第 5 期，第 31 页。

②丁关良：《土地承也经营权基本问题研究》浙江大学出版社，2007年，第202页

③闵珊：《土地承包经营权股份化研究》西南政法大学，2008年2 月

④王芸：《农村土地承包经营权入股法律问题研究——以有限责任公司为视阈》大连海事大学，2013年6月

⑤闵珊：《土地承包经营权股份化研究》西南政法大学，2008年2 月

⑥Douglas C Macmillan- An economic case for land reform， Land use Policy，2000 （17）： 49-57。

⑦柳经纬：《农村土地承包经营权流转的制约性因素的法律分析与思考》，福州大学学报（哲学社会科学

版），2006 年，第 3 期。

⑧阎其华，赵宁： 《土地承包经营权入股农民股份合作社法律问题探析》，太原师范学院学报（ 社会科学版），2011年11月，第10卷第1期