地方政府债务管理模式亟待升级

宋文静

【摘要】发行地方债是地方政府筹措资金进行发展建设的重要途径，而其债务规模的扩大将不利于地方经济的稳步发展。对地方政府债务管理模式的分析，有助于找到相关问题所在，并通过扩大地方政府发债范围和构建风险预警机制等途径，推动地方政府债务管理模式的升级优化。

【关键词】地方政府 债务管理模式 改革策略 【中图分类号】F812 【文献标识码】A

地方债是现代财政制度下，相关地方政府进行融资的重要方法。一方面，由于经济周期波动、繁重的支出责任以及季节性的收支失衡等因素对地方财政所带来的影响，不可避免地就出现了一系列财政赤字。短期举债是地方政府对财政赤字进行弥补的重要方法。另一方面，随着工业化及城镇化建设脚步的不断加快，地方政府必须要承担基础设施建设的巨额投入。这不但会对地方财政运行造成严重的支出压力，而且还需要通过举债的方法来将正常收入空缺弥补住，促使资金压力能够得到缓解。再加上基础设施项目是一项长期性收益，通过举债筹资对支出收益与成本负担的代际平衡非常有利，因此，目前很多国家都已经将地方债定义为财政融资的重要方法，甚至将其归纳成分级财政体制下地方财权的有机组成部分。

尽管我国所颁布的《预算法》中明确指出地方各级预算必须结合“量入为出、收支平衡”的原则进行编制，不列赤字。除了法律及国务院的其他相关规定，地方政府不能够进行地方政府债券发行。但是长久以来，地方政府实际上的债务形式依旧多样，且随着日渐扩大的债务规模，带来了非常巨大的债务风险，对我国财政及经济安全造成了极大的威胁。

我国现行地方政府债务管理模式问题

过小的地方举债权不能够适应分级财政体制要求。我国财政体制改革的目的，主要是依据“一级政权、事权、财权、税基、预算、产权一级举债权”原则来对分税制下的分级财政体制进行完善。其中，分级财政体制中规定了地方具有相对独立且完整的举债权。但是在实际行政控制型债务管理模式下，地方政府只是具备一定限度的债务资金使用权，并没有权限来结合自身需求自行确定举债规模及用途，这和分级财政体制的要求明显不一致。从分税制财政体制颁布以来，地方财政自主收入能力日渐削弱，而地方政府所需要承担的事权及支出责任却在不断增加，尤其是大量基础设施建设需要投入大量的资金，这与地方政府实际财力对比形成了巨大的失衡，促使诸多地方财政逐渐步入困境。从中央到地方财政收入分配变化过程中，可以明显地看出，地方自有收入与财政收入比例，已经从2014年的68%，逐渐降低到2015年的36.5%，其降幅度高达32.5%，而且在之后的几年中均未超过50%。而地方自有财政收入与财政支出对比，从2015年以来，就已经从2014年的“收大于支”变成了“支大于收”。而且地方自有收支缺口也越来越大。2011年的收支缺口只有41798.57亿元，但到了2015年，已经增加到了74569.78亿元。虽然我国中央进行了诸多转移支付，但由于转移支付制度自身就存在一定的缺陷，从而也就难以让地方财政困难得到有效解决。

地方变相举债造成的债务风险。长久以来，虽然我国预算法明确规定地方政府严禁举债，但一些地方政府则跳过了相关的法律规定，借助于其他的相关渠道进行大规模举债，以此来让自身的资金需求得到满足，而提供这种变相举债的载体大都是一些地方融资平台。2008年我国为应付国际金融危机，颁布了相关的财政政策。该政策的落实，促使地方政府的财政压力更加巨大，为了能够筹集到投资的地方配套资金4万亿，一夜之间大量的地方融资平台涌现。据我国相关调查数据显示，直至2015年底，地方政府融资平台公司共有约8765家，负债规模高达约9万亿元，这在当年的地方债务中，所占比例达到了近48.73%，远远超过了当时地方本级财政收入。虽然地方融资平台的大量涌现，在很大程度上推动了我国经济建设发展，但是其所存在的巨大债务风险也同样值得重视。一方面，地方融资平台在巨额债务面前，并没有相对应的利润来填补，很多都是通过“拆东墙补西墙”的方式，这种行为在2015年所有债务偿还方式中，占据比例高达58.2%，因此我国不能够忽视这种“滚雪球”效应。另一方面，地方政府举债大都是为了确保政府信用，以财政收入及土地出让作为抵押，这种负债对于地方政府而言存在较大的不确定性，不但无法将科学规范的债务控制机制构建出来，同时也很难将其纳入到预算中进行项目管理或将高效的债务风险预警机制构建出来。这不单单会在很大程度上威胁到地方财政，甚至会对整个中央财政，乃至整个国民经济的安全运行造成严重影响。

我国地方政府债务管理模式改革策略

扩大地方政府自行发债试点范围，完善地方自行发债机制。地方政府自行发债是未来很长一段时间内我国地方债务管理制度进行改革的重要方向。从四川省自行发债试点方案中能够明显得知，这次举债管理权已经开始向地方政府下放，不过需要注意的是不能够放下后不管。在对地方政府自行发债试点范围进行不断扩大的同时，还要对地方自行发债机制进行不断完善。首先，要对地方债务管理的法律法规体系进行完善。对《预算法》《担保法》以及《破产法》中的相关内容进行合理修改，并将《地方政府债务法》制定出来，全方位地详细安排地方政府债务的发行、交易、偿还以及资金使用渠道等，同时相关的地方政府发行、交易以及信息披露等，也需要纳入到《证券法》的管理范围中。其次，要对地方政府债务的行政监管进行加强。要成立专门的地方政府债务管理机构，财政部、国家发改委及证监会进行协调合作，共同审批、批准地方政府发行债券。最后，要对市场纪律约束进行不断加强。随着地方债务市场的日益完善，地方政府债券的交易必须对市场纪律约束进行不断加强，直到地方债券发行时中央政府撤出为止，促使地方政府自行承载债券发行、偿还以及管理等责任。

建立地方债务风险预警机制和控制系统，促使地方政府债务风险方法能力得到提高。首先，要制定一系列的预警指标及判定标准。根据当下地方政府的实际财力及债务情况，对财政收入偿债率、财政赤字率以及偿债负担比等指标进行选择和合理利用，以此将预警指标体系构建出来，促使政府债务和经济发展水平、财政承受能力能够相统一。其次，要将各指标的合理范围设定出来。如果各个指标值都处于允许范围中，则代表该地区的地方政府财政运行稳定，能够偿还债务，反之则进行记录，并交由相关部门来严格监控其债务情况，直至有效化解掉债务风险。

我国地方债务管理模式的选择会因为单一制的政权结构、市场经济体制以及地方政府自给能力等受到或多或少的影响。随着不断变化的财政、经济以及社会条件，我国地方政府债务管理模式只有进行合理的转变和调整，才能有效降低债务风险的发生，确保自身经济以及我国整体国民经济的安全运行。

（作者单位：燕山大学经济管理学院）

【注：本文为河北省高等学校人文社会科学重点项目《京津冀协同发展中河北省地方政府债务融资监管机制与演化路径研究》（项目编号：SD161065）成果】

【参考文献】

①孙克竞：《地方政府债务成因的长期动态关系及其疏导——基于省际面板数据的VAR/VEC模型分析》，《经济管理》，2015年第5期。

②赵全厚：《风险预警、地方政府性债务管理与财政风险监管体系催生》，《改革》，2014年第4期。

责编/王坤娜 孙垚（见习） 美编/杨玲玲