欧盟能源新战略的核心内涵及其启示意义

欧盟能源新战略的核心内涵及其启示意义

■房乐宪／文

欧盟委员会于2010年11月10日正式发布名为《能源2020——寻求具有竞争性、可持续性和安全性能源》的战略文件。这是欧盟近年来为保障能源供应安全和实现应对气候变化目标所采取的重大举措，对未来十年欧盟能源新战略的优先行动领域进行了系统的战略规划，具有重要现实意义。

《能源2020》战略文件出台的基本背景

从产业、经济、福利及安全等角度讲，能源问题都是欧盟当今面临的最大挑战之一。欧盟是世界最大的能源净进口者，其对外能源进口依赖度越来越高。据欧盟委员会的警告，欧盟能源净进口依赖度2005年为50.5%，到2030年将提高到占欧盟全部能源需求的70%。更准确地说，欧盟目前40%的石油从中东进口，到2030年，这个数字将增加到90%。欧盟对天然气的外部需求也大致相似：目前欧盟40%的天然气从俄罗斯进口，30%来自阿尔及利亚，25%来自挪威。到2030年，欧盟所需天然气的60%将来自俄罗斯，其对外部天然气的总进口依赖度将达到80%。

对外部能源的严重依赖意味着欧盟能源安全面临巨大挑战。欧盟能源依赖的重点区域——中东和俄罗斯，并不能让欧洲感到安心。中东地区的持续动荡及其对石油价格的影响，俄罗斯和乌克兰近年来天然气之争而引发的危机，都让欧盟认识到确保能源安全供应的重要性。同时，随着许多新兴经济体的快速发展和对能源需求的激增，欧盟敏感意识到全球能源市场竞争更趋激烈，自身能源供应的脆弱性亟待改善。

虽然欧盟成员国能源上的相互依赖不断增加，但欧盟内部能源市场并未统一，在透明度、市场准入方面远未达到应有的潜力。能源企业发展仍面临成员国的不同规则和实践制约。此外，欧盟内部能源供应安全也因投资和技术进步拖延而受到削弱。例如，欧洲电力生产的45%是以核能和水力发电为基础，但受这些发电设备使用寿命限制，到2020年，欧盟部分发电设备将失去三分之一的发电能力。这意味着需要更新和扩大现有发电设备及能力，并寻找安全可靠的替代能源，实现真正一体化的内部能源市场。欧盟委员会注意到各成员国自2008年提出的国家能源效率行动方案进展不尽如人意，在再生能源利用和提高能源运输效率方面进展缓慢。成员国能源政策相互影响日益显现，能源相互依赖是大势所趋，需要在欧盟层次上制定更加统一的能源政策。

因此，欧盟成员国需要在基础设施开发问题上与能源过境国和生产国等第三方加强协调与合作。欧盟也认识到在欧洲层次制定再生能源开发和新技术研究政策的重要性，以及促进统一能源市场在提高效率和形成规模经济的重要意义。以2006年3月欧盟发布《绿皮书》为标志，欧盟正式开启了未来能源政策的辩论。欧盟逐步形成能源安全三原则：供应的安全性、竞争性（用得起）和环境可持续性。对外实行一致的共同能源政策日益成为欧盟成员国的迫切需要。2007年3月，欧洲理事会通过《能源和气候变化一揽子计划》，为欧盟确定了三大目标：到2020年，欧盟减温室气体排放减少20%，欧盟的再生能源份额提高20%，欧盟能源效率提高20%。但是，欧盟既有能源政策难以实现2020年的既定目标，也不能适应欧盟面临的长期挑战。欧盟及其成员国有必要采取更强有力措施，整合欧洲能源市场，使能源政策欧洲化。这就是欧盟委员会发布《能源2020》新战略文件的基本背景。

欧盟能源新战略的核心内容

新出台的这份《能源2020》战略文件，明确了欧盟在能源领域的中期政策目标，强调欧盟需要在能源生产、使用和供应方面进行意义深远的变革。为此，新战略文件拟定了未来五个优先领域及其相应行动计划。

第一，实现能效的欧洲，争取到2020年实现节能20%的目标。提高能效是欧盟2020战略的核心目标之一，也是实现欧盟能源和气候变化长期目标的关键。新战略文件强调，能源效率是减少温室气体排放、提高能源安全和竞争性、为消费者提供更能用得起的能源，以及创造就业的最有效方式。新战略文件呼吁强化相关的政治承诺。成员国、区域性和地方性机构要在综合性的国家能源效率行动计划指导下，加强政策执行力度。能源产业要把能效目标和能源技术创新整合到产业模式中。

在实现能效欧洲这个优先领域，新战略文件提出四项具体行动计划：一是从住房和交通建设中最大限度地挖掘节能潜力。包括加快能源革新，公共部门树立表率，提高交通系统能效，降低对石油的依赖。二是提高产业效率增强产业竞争性。通过扩展对能源和资源密集型产品的生态设计要求，从能效上支持欧洲产业的竞争性，并在产业和服务业执行能源管理规划。三是加强能源供应效率。在生产和分配领域，能源效率都应成为核心要求。四是充分利用国家能源效率行动计划。

第二，建设真正统一的泛欧能源市场，确保能源自由流动。新战略文件强调创立更加一体化、更具内在联系和竞争性的欧洲能源市场对欧洲民众的重要性，指出进一步发展再生能源需要继续得到相关支持，要确保这些支持的连贯性和可持续性。文件强调跨欧能源基础设施建设，尤其要提升2004年新入盟成员国和欠发达地区能源基础设施建设力度，主张欧盟应重视与周边国家新的能源联系网络建设。到2020年，欧盟要投入一万亿欧元，完成泛欧能源供应网络的基础设施改造和现代化，包括成员国内部以及成员国之间的天然气管道建设、供电网络建设、新能源网络建设等。

文件提出建设泛欧一体化能源市场的四个行动计划：一是及时准确地执行内部能源市场立法。执行有力的竞争政策，强化监管机制，进一步整合能源市场。二是为2020—2030年欧洲基础设施确定蓝图。确定优先发展的基础设施项目，整合再生能源的大规模生产，保障供应安全。到2015年，把所有成员国都纳入欧洲内部能源市场。要为欧洲电力和天然气系统规划2020—2030年蓝图，出台更具长远视野的“能源2050路线图”。三是使基础设施发展的许可程序和市场准则合理化。四是提供恰当的资助机制。

第三，为居民和企业提供安全、可靠和用得起的能源。欧洲内部具有开放性和竞争性且运行良好的一体化能源市场，可以为消费者提供更多选择和更低的价格，并确保欧洲经济重要产业的竞争性地位。欧盟认识到运行有效的内部能源市场是能源供应安全的保证。

新战略文件提出两项相应行动计划：一是使能源政策对消费者更友好。在欧盟和成员国层面实行积极的竞争政策。欧委会要提出措施帮助消费者更好地参与能源市场；采取措施进一步改善零售市场的运行。二是持续改善能源的安全性和可靠性。欧委会正在重新评估近海石油和天然气开发的安全状况，强调进一步加强核能安全和可靠性的法律机制，新能源技术开发利用也要提高安全与可靠性的考虑。

第四，推动技术研发和创新，扩大欧洲在能源技术和创新上的领先地位。只有在欧盟层次上合作开发，新技术才能更快更经济地进入内部能源市场。泛欧规划与管理对于投资稳定性、企业信心和政策连贯性至关重要。欧盟要加快主要能源技术的开发和推广，重视技术创新的战略性意义。欧盟意识到国际技术市场的激烈竞争，强调欧洲需要在能源技术市场保持领先，并加强与有关国家的技术合作。

欧盟将采取三项行动计划：（一）立即执行战略能源技术计划。欧委会将加强执行欧洲能源研究协会（EERA）的联合项目和主要欧洲产业倡议（例如太阳能、风能、生物能、核能等），继续支持“2010—2020欧洲产业倡议技术路线图”。（二）欧委会将启动四个新的大规模欧洲项目：一是建设灵巧的电力网络系统，形成有效可靠的电力网络。二是重新确立欧洲电力储备上的领先地位。三是执行大规模的可持续生物能生产。四是为城市、城镇和农村地区提供更好的节能方法。（三）确保欧盟长期的技术竞争优势。欧委会将提出10亿欧元倡议资金用于低碳能源技术突破的前沿研究，保持欧盟在主要能源技术研究的全球领先地位，提出欧盟能源资源研究规划，确保欧盟能源企业竞争性优势。

第五，强化欧盟能源市场的外部层面，加强欧盟的国际伙伴关系。欧盟在气候变化、石油和天然气的获取、能源技术开发和能源效率方面面临共同挑战，需要加强国际合作，对外用一个声音与第三方说话。欧盟的国际能源政策必须奉行能源供应的安全性、竞争性和可持续性的共同目标。欧盟对外能源政策必须确保所有成员国的有效团结、责任和透明，并反映欧盟的利益，确保欧盟内部能源市场的安全。欧盟对外能源政策还必须与欧盟其他对外行动（发展、贸易、气候等）保持一致并相互促进。

为加强欧盟对外能源政策层面，新战略文件提出四项行动计划：一是整合与欧盟邻国的能源市场和监管机制。要执行能源共同体条约；运用欧盟技术支持，有效执行内部市场规范，促进邻国能源企业现代化。二是与主要伙伴建立特惠伙伴关系。在坚持能源进口来源和线路多样化的同时，欧盟要与能源主要供应国和过境国加强能源伙伴关系。三是提升欧盟未来在促进低碳能源的全球性角色作用。四是促进全球范围内有法律约束力的核安全、可靠性和不扩散标准。

几点认识

新出台的能源政策是欧盟实现“灵巧、可持续和包容性增长”新战略目标的关键，将对欧盟的国际能源外交产生深远影响，并对中国能源安全建设具有重要启发价值。

首先，欧盟把能源安全放在一个至关重要的战略地位，战略目标明确，值得借鉴。欧盟自身能源资源匮乏，内部能源市场尚不够统一，并且对外部能源市场的依赖越来越大。能源问题上的脆弱性促使欧盟必须高度重视其能源安全。欧盟发布能源新战略文件，把确保能源安全作为实现欧盟2020战略追求的关键性目标之一，这种目标清晰的战略定位和追求，顺应了当前欧洲发展战略的根本需要，有助于增强欧洲社会经济发展的竞争性和可持续性。中国作为主要的新兴经济体之一，随着经济快速发展，能源需求也在不断增大，同样需要切实重视能源的生产、供应和利用的安全和可持续性，确保能源安全同样是中国今后社会经济持续健康发展的重要战略保证。

第二，重视加强能源外交，对实现能源供应的多元化和安全可靠有重要意义。能源安全与欧盟的外交安全战略紧密交织。欧盟新战略文件强调加大能源外交力度，不仅重视欧盟层次和成员国层次的有效协调，还特别强化欧盟能源市场的外部空间，把能源安全与外交政策紧密结合，强调与主要能源伙伴展开更紧密的合作，尤其与欧盟周边能源生产国和过境国建立更有效的能源伙伴关系。这些构想在近年来的欧盟能源外交实践中已有明显体现，但欧盟并不满足于此。例如，欧盟近年来不仅把加强与俄罗斯的能源外交置于欧俄战略伙伴关系框架，而且更加重视与非洲、中东等地区的能源伙伴关系。这对拓展欧盟能源供应渠道、最大限度地保证能源供应的可靠性和持续性具有重要战略意义。这在很大程度上对中国的能源外交也有重要启示。近年来中国在实现能源供应多元化方面做出了许多新的尝试，今后还需要在此方面继续努力。

第三，重视内部自身建设，致力于打造具有竞争性和可持续性的统一能源市场。欧盟试图实现真正一体化的内部能源市场，提高内部能源市场的竞争性和开放性，并更重视能源基础设施建设、能源技术开发和创新，特别是再生能源的开发利用。这种大规模的、具有战略性意义的能源市场整合和能源基础设施建设行动，不仅对欧盟自身具有重大意义，而且对国际能源市场也将产生重要影响。如前所述，欧盟作为世界最主要能源进口者之一，其在国际能源市场中的地位举足轻重。欧盟对外加强能源外交、对内建设统一的能源市场等战略性举措，确实值得关注。中国在能源基础设施建设、推动能源技术创新、实现节能减排等方面，也可以从欧盟的战略规划中得到启示，把“修炼内功”放在战略位置。

当然，欧盟能源新战略的实施也存在不少制约因素：比如，目前欧洲仍未摆脱经济和金融危机阴影，欧盟不少成员国仍处在金融和债务危机的双重打击影响下，资金不足；成员国能源供应和需求的多样性和政策目标的差异性短期内难以弥合，在能源优先发展方向上仍存在分歧；欧盟与主要能源伙伴的关系仍存在变数，特别是与俄罗斯的能源伙伴关系并不十分稳定，欧盟与非洲的能源合作倡议也并不总是能得到能源伙伴的有效支持。欧盟新能源战略恰恰反映了欧盟目前的战略忧虑和今后十年的基本追求，其重要意义值得关注。

（作者系中国人民大学国际关系学院副教授、美国康奈尔大学访问学者）

（责任编辑：李瑞蔚）

［1］M.Parvizi Amineh,Yang Guang.The Globalization of Energy: China and the European Union.Leiden.the Netherlands: Brill.2010:8—9.

［2］“Introduction”, in European Commission, Energy 2020A strategy for competitive, sustainable and secure energy.Brussels.2010:639 final.

［3］M.Parvizi Amineh,Yang Guang.The Globalization of Energy: China and the European Union.Leiden.the Netherlands: Brill.2010:9—10.

［4］European Commission.Energy 2020A strategy for competitive,sustainable and secure energy. Brussels.2010:639 final.