公众参与环境保护的理论与实践研究

黄琨

【摘要】随着社会的进步和人类环保意识的增强，越来越多的人重视环境保护，对公众参与环保事业的理论研究也越来越多，对公众参与环境保护起到了指导作用。公众参与环保事业有了很大的发展，也对政府工作等社会多方面有着积极意义，但是依然面临着很大挑战。因此，必须采取科学有效的措施和政策，建立健全公众参与环保事业机制，切实推动公众参与环保事业的高效开展。

【关键词】公众参与 环保事业 环保组织

【中图分类号】X3     【文献标识码】A

公众参与环境保护的理论基础和现实意义

随着社会的进步和人类环保意识的增强，越来越多的人重视环境保护，公众参与环境保护的相关研究也引起了社会各界的高度重视。“一是环境权理论，它是指全体社会成员都享有在健康、安全和舒适的环境中生活和工作的权利，具体包括生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权以及参与环境管理的权利;二是环境管理的公共信托理论，由美国学者萨克斯提出，即为了合理支配和保护环境公共财产，应当按照信托的原理，由广大公民作为信托人，由政府作为受托人，国家对环境的管理实质上是受托人基于信托人的信任，而实施的属于信托人权利的权力;三是环境公共财产理论，这一理论认为外界环境是全人类的公共财产，任何人都不能任意对其进行支配和损害，而应当由代表全体公民意志的机构来予以管理。四是绿党政治理论中生态学社会责任感、基层民主以及非暴力等四个基本原则的提出，也加快了公众参与环境保护的步伐。”①同时，我国也对公众参与环境保护做了相关的法律规定，明确了公众对于环境保护的责任与义务，并对公众的环保行为进行了引导和约束。这些相关理论说明目前人类已高度重视公众参与环境保护并达到了一定的水平，同时成熟的理论反过来也对公众的环保行为起到了指导作用，引导人们贯彻落实可持续发展的方针。

公众积极有效地参与到环境保护中，对于我国社会整体的发展有着积极的意义。首先，公众参与环境保护体现了公众公民意识的增强，是公众履行责任和义务的展现，同时也是维护自身权益的表现。众所周知，人生来平等，每个人都有享受环境的权利和保护环境的义务，当环境遭受破坏时，无论基于自身权益的保护还是出于社会整体发展的考虑，公众会有意识地参与到环境保护中去。这是我国贯彻落实科学发展观、推动环保工作进一步开展的重要动力。其次，公众参与环境保护可以转变政府服务方式，降低政府工作成本，提高政府工作效率。公众通过各种方式和渠道积极主动有效地参与环境保护，向政府提供环保建议，并将民众真实的意见和需求如实地反映上去，使政府看到广大人民群众的真实需求，从而促使政府有针对性地做出决策，制定科学合理的法规政策并贯彻落实，从而使环保工作得以顺利进行。此外，公众参与环保事业也大大推动了公益事业的发展。公众通过参与环保事业形成一种社会需求，营造一种公益氛围，大家会组成各种非营利组织有组织、有纪律、有计划地开展环境保护的工作，从而更好地促进公益事业的发展与进步。

公众参与环境保护的现状分析

随着经济的迅猛发展和生态问题的不断加剧，公众的民主意识和公民意识不断增强，环保意识也不断高涨，并积极参与到环保事业中去。尽管公众参与环境保护的事业得到了进一步的发展，但是，我国公众参与环保事业这一伟大工程相对来说还是存在很多问题。

公众关注度高，但参与度不强。随着社会经济的不断发展进步，社会其他各个方面也都在逐步前进，人们对生活质量有了更高的要求，尤其是环境质量方面。同时，伴随着民主意识越来越深入人心，公众的公民意识也逐步增强。此外，目前生态环境的污染加剧和生態问题的频繁发生，引发了一系列的社会事件，这就使得公众对于环境问题有了高度的关注，激发了我国广大民众积极参与到保护环境的伟大事业中来。尽管人们越来越意识到保护环境是每个人的责任与义务，同时也是保护自身权益的需求，也在口头上和不同层面上答应和关注环保事业，但是，真正言行一致的公民并不多，环保事业落实到行动上的情况并不乐观。“数据显示，80%以上的公众最近三个月没有参加过环保活动，而参与的公众仅占6.3%，两者之间差距显著。同时，当公众遇到具体的环保活动时，视当时的情况再决定如何参与的比例最高，达到40%以上，自主参与意识不强，从众心理表现突出。”②

公众参与的层次低，方式单一。政府或其他相关组织对于环境保护事业的呼吁主要体现在宣传教育方面，旨在唤起人们的环保意识，提高环保的责任和义务感，教导公众“保护环境，人人有责，从自身做起”，仅仅止于这一层面。在进行环境保护的决策和立法上，对公众参与环保事业并没有做一个具体而详细的规定，这就使得公众参与环境保护的内容受到了极大的限制和约束，也没有太大的实际效果。

另外，目前，公众参与环境保护很大程度上是个人行为，是从身边的小事做起，履行自己的责任与义务，这从一定程度上来说是一个很好的现象，但是要想使全社会的环境保护事业有所推动，就需要公众形成相关组织，通过科学的调研、计划等，从而进行有组织的环保工作，把个人责任与公共利益密切结合起来。但是公众在一定程度上缺乏足够的整体意识和大局观念，有些公众只是在环境问题威胁到了个人的自身利益时，才积极参与到环境保护中去，这就表明公众的环保意识不够强烈，还需要进一步的教育和引导。

公众参与环保事业的法律法规不健全。目前，社会各方面的快速发展使得公众的环保意识增强，参与环保事业的呼声逐渐高涨，亟需相关法律法规的支持和引导。但是，目前我国关于公众参与环境保护的法律法规很少，而且缺乏可操作性，没有起到切实的环保引导作用，这就使得公众在参与环境保护的事业中无从下手。此外，我国对于公众参与环保事业合理行为的人身保障法律法规也不完善，对参与者本身的安全和利益没有一个强有力的保护伞，很有可能导致公众的参与行为受到不法干扰，参与者自身安全和利益受到侵犯，这将导致公众参与环境保护的积极性和热情受到打击，从而严重影响环保事业的进一步开展。

非政府环境保护组织发挥作用有限。随着社会各方面的发展进步，非政府组织不断兴起并得到了迅猛发展，关于环保的非政府组织也相继建立起来，把致力于环保事业的人们聚集在一起，凝聚公众力量，充分利用一切资源和机会，进而共同推动环保这一伟大事业的进步发展。但是，由于目前总体来说，环保事业是政府主导型，因此由政府发起的组织占绝大多数，而由民间自发组织的非政府环保组织则占据很小一部分。“在现有2768家环保民间组织中，由政府部门发起成立的环保民间组织占49.9%，民间自发组成的占7.2%，学生环保社团及其联合体占40.3%，港澳台及国际环保民间组织驻大陆机构占2.6%。中国环保民间组织现有从业人员总数为22.4万人，其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。中国环保民间组织规模普遍较小，平均每个环保民间组织的全职人员25人左右;在民间自发的环保组织中，有近30%只有兼职人员而没有全职人员。”③同时存在民众和政府不了解民间组织并对其缺乏热情和支持的普遍现象，所以非政府环保组织缺乏政策法规、经费、专业技术人才，这使得非政府环保组织在环境保护的伟大事业中不能游刃有余，也就不能充分发挥其作用。

公众参与环境保护的路径探讨

增强公众参与意识，提高公众参与热情。目前，我国广大民众的环保参与意识还比较薄弱，尤其是在广大农村地区，由于信息闭塞、资源匮乏等原因，农村广大人民群众的环保意识在一定程度上比较薄弱，因此，要进一步调动公众的参与热情。

首先，要大力发展环保经济，坚持科学发展观，在经济的快速发展中注重环境的保护，并用经济的发展刺激广大民众责任意识和环保意识的提高。其次，加强农村法制与道德建设，强化公众参与意识，一方面，要加强民主与法制建设，逐步完善各项法律、法规，并严格执行法律，把依法治国的理念贯彻落实到实处;另一方面，推进社会主义道德文化建设，建立和发展和睦、有爱、信任、互助的良好人际关系。再次，有效利用家庭、学校、以及大众传媒等各种载体，为公众参与意识的培育注入更多新鲜的活力。父母是孩子的第一任老师，家庭教育是公民教育的基础;学校是进行教育的关键地方;新时代传媒是推动公民意识教育的主要途径，公民可以通过传媒获得广泛的、有益的知识，促进公民参与意识教育的发展。我们应有效利用家庭、学校、传媒等各种载体，有针对性地加强农民公民参与意识教育。

完善相关法律法规，发挥公众参与作用。我国对于公众参与环境保护的法律法规还不系统，相对较零散，这导致公众参与环境保护受到多方面的约束，从而得不到很好的实施效果。没有完善的法律法规，公众参与环境保护的工作就无法得到很好的开展，因此，必须建立健全关于公众参与环境保护的法律法规。

首先，要对公众参与环境保护的途径、形式和程序加以明确的规定，并提高可操作性，同时针对不同类型的环保做法进行专门规定，制定科学合理的标准，为公众的参与提供指导作用。其次，在发展经济等各方面，制定相关政策法规时，要有超前的思想和意识，时刻把环保标准放在重要位置，以预防为主。再次，完善对公众参与的保护机制，当公众参与环境保护工作时，在一定程度上会牵涉到污染超标的企业或其他组织，这有可能将导致公众的人身财产安全受到威胁，在此情况下，公众需要法律法规的保护，保障其合法权益不受侵犯，只有这样才能调动并保持公众参与环保事业的热情和积极性，充分发挥公众的积极效应。

充分利用网络平台，丰富公众参与渠道。目前，隨着互联网的迅猛发展，网络已进入千万家，它对整个社会的发展都有着极大的价值。同样，公众参与环境保护也需要网络的支持，利用网络平台，丰富参与渠道，将在很大程度上推动公众参与环境保护的发展。

首先，如今网络已经能够克服空间、地域、时间的限制，实现文字、图画、声音的快速传播扩散。政府能够通过“间接面对面”的网络媒体方式迅速快捷的宣传各项环保方针政策，使得群众能够在愉快轻松的环境里及时了解各种环保信息，方便党和政府引导社会环保舆论的正确方向，增强了环保方针政策的宣传实施效果。其次，随着网络的普及，政府官员通过刷微博、建立“民意聚合”网站、设置党群聊天室等方式认真了解民众的所需所求，倾听群众反映强烈的环保问题，真正以网络为渠道和群众进行沟通交流，问计于民，形成党、政府和人民群众之间的友好互动，从而更有针对性地解决环保问题。再次，网络信息传播如此的迅速快捷使得社会发展开放和透明化，也大幅度的拓展了群众的监督范围和空间，使得网络舆论成为一股不可小觑的监督力量。人民大众通过政府信息网站、留言板、贴吧等多种方式对环保工作进行严格监督，对严重污染环境的企业进行无情的揭露，从而减少或遏制污染环境的做法。

大力发展环保组织，公众参与环保组织化。随着社会各方面的发展进步，非政府组织不断兴起并得到了迅猛发展，关于环保的非政府组织也相继建立起来，把致力于环保事业的人们聚集在一起，凝聚公众力量，提供并创造公众参与环境保护的机会和资源，进而共同推动环保这一伟大事业的进步发展。但是在有些方面依然是政府主导型，环保组织无法充分发挥其作用。因此必须转变政府观念，一定程度上保持非政府环保组织的独立性，并加强对外合作。

首先，要转变政府观念，从主导型政府转变为引导型、服务型政府，把环保工作的一些权责下放到非政府环保组织中去，让二者形成一种合作关系，政府在大方向上引导环保组织科学开展工作，但并不在具体做法上进行干涉，承认环保组织的合法地位，确保其存在的实际意义和价值，对其进行监督、适度管理、科学引导，从而使其充分发挥应有的作用。其次，保持环保组织在一定程度上的独立性。我国的环保组织中有很大一部分靠政府财政拨款得以正常运行，因此，这些组织也会在不同程度上受到政府的干扰，在一定范围内阻碍了环保组织正常作用的发挥。这就需要我国政府适当放权于环保组织，给它们充分发挥作用的空间，激发其潜力，进而带动我国公众参与环保事业。再次，要加强对外合作。环保组织在技术和工作方式上，要积极向国内外其他环保组织交流学习。积极参加国际上关于环保事业的会议、调研、讨论等，引进先进的环保技术，切实促进我国环保事业的发展。同时，也要加强国际合作，创建共同的环保组织或者环保项目，充分利用国际资源和机会，为全世界的环保事业贡献力量。

结语

目前，随着社会经济的飞速发展，人们的生活水平越来越高，对生活质量的要求也越来越高，尤其是对环境提出了更高的要求，同时随着民主观念的深入人心，民众的公民意识也愈来愈强，逐渐加入到环保事业中来，在一定程度上推动了环境保护工作的进步发展。但是，不可否认，公众参与环境保护的力度还不够，相关法律法规还不够健全，同时在某种程度上没有充分发挥非政府组织的作用和能力等等，总之环保事业仍面临很大挑战。我们要在现有关于公众参与环境保护事业的研究理论的基础上，提出一系列科学合理、具有可操作性的措施，从而推动公众参与环境保护工作的高效务实开展。

但是，切实调动公众参与环境保护事业的积极性、主动性和创新性，建立健全公众参与环境保护机制，协同社会各界团结一致共同促进环境保护工作的开展等，不是一蹴而就的，而需要多方面的协同共进，所以党和国家要做出科学合理且具有实际操作性的方针政策，在这些合乎我国基本国情的政策指导下，在相关法律法规的引导下，使公众真正行使自己的民主权利，切实满足大众对环境的现代化要求。

（作者为贵州理工学院高级工程师）

【注释】

①李东兴，田先红：“我国公众参与环境保护的现状及其原因探析”，《湖北社会科学》，2003年第9期。

②③王芳：“公众参与环境保护理论与实践”，西南交通大学硕士学位论文，2008年。

责编/张蕾