农村公共物品供给体制改革与创新

徐向峰　李敏

【摘要】在城乡统筹发展的背景下，实现农村公共物品的充分供给是社会主义新农村建设和全面建成小康社会的基础和条件。笔者以四川省农村公共物品供给的调查走访为例，通过普遍调研与个案分析相结合的方式，研究农村公共物品供给现状、模式与特点，提出农村公共物品供给体制改革创新的对策与建议。

【关键词】农村公共物品 供给体制 改革与创新

【中图分类号】F323.3     【文献标识码】A

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》文件中明确提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”①由于我国城乡二元结构长期存在，农村公共物品供给状况与城市相比有较大差距，成为制约农村经济社会发展的重要障碍，并进一步导致农村经济发展滯后和城乡差距扩大。农村公共物品供给问题是贯彻城乡统筹发展战略的焦点问题，也是解决“三农”问题，实现全面小康社会奋斗目标，促进社会经济稳定发展的关键性内容。

农村公共物品的相关概念

农村公共物品界定。根据美国经济学家萨缪尔森的相关论述，公共物品是指“每个人消费这种物品不会导致其他人对该物品消费减少的物品”。②杨志勇、张馨在《公共经济学》中提出：“社会物品可分为公共物品和私人物品，农村公共物品是相对于农村和其家庭成员自己消费的私人物品而言的，是由当地社区居民共享的产品，主要包括农村道路、农村水利设施、农村九年义务教育、农村公共卫生及农村社会保障等，它是指农村地域范围内的地方公共物品。”③笔者将农村公共物品界定为：满足农民日常生产生活需要，促进农业农村可持续发展的公共物品及服务。

农村公共物品按照不同的标准和参照可以划分为不同的类型，文章采用以公共物品对农村经济社会发展的作用为标准，将农村公共物品分为三类：一是可持续发展类公共物品，如生态环境保护、人口发展与计划生育、农村基础教育、社会保障、治安管理等;二是经济发展类公共物品，包括乡镇道路、农田水利设施、农业技术支持和推广、机械农机的使用以及行政服务等;三是基础设施类公共物品，如生活用水设施、电力通讯、广播电视网络、农村文化设施、医疗卫生防疫等。

农村公共物品的基本特征。农村公共物品具有公共物品非排他性、非竞争性的共同特征。此外，还具有其自身的特点：第一，外部的经济性。相对于一般公共物品而言，农村公共物品具有更强的外部经济性，在消费使用这种公共物品时可以给农村带来更大的外部效用。比如：农村电力水利道路等基础设施的建设和完善，不但解决了基本生产生活需要，而且可以改善投资环境，促进了社会经济的快速发展。第二，成本的聚集性。农村公共物品的投入一般比较大，而且大部分收益慢，从而形成成本聚集的状态，无法通过市场机制有效调节，大部分私人资本不愿意也不敢投入，政府成了供给的主体。第三，供给的多层性。我国现有行政管理体制的限制，导致农村公共物品供给必然是多层次的，它包括中央直接提供的全国性供给和地方政府提供的地方供给。第四，需求的多样性。由于我国经济社会发展的不均衡，区域差异明显，使得农民对公共物品的需求呈现出多样性的特征。

农村公共物品供给现状分析

改革开放30多年来，我国在农村公共物品改善方面取得了一定的成绩，特别是2004年以来，中央连续11年发布关于“三农”问题的一号文件，对农村基础生产设施和生活条件的改善起到了较大的促进作用。但由于我国城乡二元结构的长期存在，农村地区公共物品仍存在供给较为不足的局面④。

供给资金较为缺乏。四川省农村公共物品供给资金主要来源于三个方面：一是县乡财政支出;二是村级公共积累;三是地区转移支付。第一，县乡财政支出主要用于公务行政人员的薪酬给付，自从分税制改革以来，基层政府的财权与事权严重不配套，乡镇财政开支较大，部分乡镇借贷欠债的现象比较突出，无法有效负担起农村公共物品的供给责任。第二，村级公共积累方面，由于大多数村支柱产业以农业为主，少有工矿企业，青壮年劳动力大都选择外出务工，地方经济发展较为滞后，难以提供必要的资金支持。第三，农村公共物品很大部分投入主要来自地区转移支付，近年来中央对地方转移支付力度不断加大并向中西部财力薄弱地区倾斜，增强了经济落后地区乡镇财政的基本保障能力，对农村公共设施和公共服务的改善起到了较大的推动作用。但是，仅仅依靠这部分资金的填充难以弥补农村公共物品供给的巨大缺口，也缺乏持续性。村公共物品供给不足的主要原因是缺乏资金。

供给总量严重不足。首先，可持续类公共物品方面，农村义务教育投入不足，教学设施简陋，师资力量薄弱，教育事业发展较为落后;新型农村合作医疗和农村社会养老保险制度的建立使农民获得了基本的社会保障，但保障水平仍旧偏低。在农村社会福利保障的其他方面也存在较大欠缺，特别对部分特困群体，在帮扶方式上存在随意性、临时性，难以起到长期的效果;在乡村环境治理方面，只有少数乡镇建有专门的垃圾集中处理设施，大多数村镇污染整治工作基本没有达标，村镇脏乱差现象仍旧较为突出。

其次，农业经济发展类的公共物品供给现状更加不能令人满意。交通设施方面，乡镇政府所在地的交通还是比较便利的，但各个村落间的交通设施较为落后，“村村通”政策实施后，各个行政村之间大都有水泥硬化道路相连，但在建设等级方面标准太低，而且严重缺乏后期的保养维护，交通设施破坏率很高。部分较为偏远的自然村落和聚居地连接路面大都没有进行硬化，通行条件较差。根据调查，农村居民远距离出行有多达一半以上选择摩托车，在没有得到良好保养和维护的道路上行驶很不安全，安全事故时有发生。即使是硬化过的村间道路，稍大型的货运车辆在这些路面根本无法通行，严重制约了当地农业产业化转型和经济发展;农田水利设施建设数量少、规模小，大多数水利工程建设日期久远，缺少资金维护，损毁严重，农业生产“靠天吃饭”的依赖性较强。

最后，在基礎设施类的公共物品供给方面，最贴近生活的自来水饮水工程完成质量参差不齐，少部分地区还存在饮水困难的情况，水质得不到保证。农村医疗卫生基础设施建设滞后，药品品种相对匮乏，医疗器械难以配套供给且更新换代慢、破损严重，难以开展正常的诊疗工作。广播电视数字信号、光纤没有全面覆盖，很大一部分农村电视用户仍然使用卫星信号接收器。每个村社基本都设有相应的文化活动点，但是大多数都只是挂个招牌，实际开展活动的次数较少，农民业余精神生活十分单调。

供给结构不够合理。在公共物品供给中，没有充分考虑农民实际需求，部分地方政府存在重“政绩”而轻“民生”的现象，大量兴建不符合当地经济发展实际的公共设施，如气派的办公大楼、活动中心、歌舞剧院等，这些设施主要集中在市区和县城，占人口大多数的农村居民很难享受到，浪费了有限的公共资源，投入到其他项目上的资金严重不足。

此外，部分政府在提供公共物品时存在“短视”现象。一方面，农村急需的如道路、电力、水利等基础设施建设供给严重不足。⑤理应重点关注的义务教育、医疗设施建设和社会福利保障的支持力度也明显不够。另一方面，却把新农村建设曲解成“别墅化”“楼房化”的面子工程。例如由政府主导的在成渝高速公路沿线的房屋美化工程，就值得商榷。有的村民房屋内部家徒四壁没有任何装潢，但在房屋外部却按照政府统一要求，接受政府主导的美化装修。政府诸如此类“重政绩，轻实绩”的行为，把大量的精力财力放在了容易体现政绩形象的“硬”的公共物品上，而忽视了农民实际的需要。

“一事一议”村民自治制度在公共物品决策中运行效果不佳。尤为突出的问题表现在农民群众需求差异较大、意见不一，间接推高了决策成本，降低了供给效率。例如对农村精神文化产品的供给，对于温饱尚未完全解决或经济状况不佳的村民来说，普遍持无所谓的态度，他们关注的重点更多放在生存条件上，比如提高生活水平、增加家庭收入、以及医疗保险和社会保障等。而部分达到甚至超过小康水平的村民则更关注精神文化方面的公共物品供给，希望政府着力提高生活的质量水平。这种需求差异必然导致双方妥协成本的增加，形成一种“集体博弈”的非理性后果，不利于供给的高效率;同时，由于大多数青壮年农民都在外打工，参与议事的时间精力不足，会议组织者和村民缺乏信任沟通，决策水平较为低下，这些问题使得看似民主科学的“一事一议”制度在现阶段农村公共物品供给决策中经常处于困境。

农村公共物品供给体制改革创新的措施建议

农村公共物品所具有的特殊性和农村居民需求的多样性决定了问题解决的复杂性。农村公共物品供给问题的解决，不应只是“头痛医头，脚痛医脚”的临时举措，而应在制度和体制上进行创新，按照城乡统筹一体化的思路，遵照党的十八大以来各项政策方针和农村社会发展实际，建立起较为完善的供给体制。

完善农村公共物品有效供给的制度创新，实现城乡统筹一体化。由于我国长期处于城乡“二元化”的格局之中，形成了与之相适应的“二元化”供给制度。城市和农村社会经济发展的巨大差异，造成公共物品供给上的自然差距。城市的公共物品供给因为占据资源数量大、预算资金多，供给总量及供给品种相对农村都要更加丰富，供给效率和质量水平也相对较高。要解决农村公共物品供给存在的问题，推进农村社会经济的快速发展，必须从根本上进行制度创新，保证城乡公共物品供给的相对均衡，实现城乡统筹一体化。必须进一步增加农村公共物品的支出总额，加大投入力度，对农业总投入的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，分清财政支农工作中的主次轻重，明确支持领域和方向，减少供给流通环节中的损耗，推进直接补助到位的政策要求。完善转移支付制度，整合现有的支农资金来源渠道，统筹安排使用，优先集中解决农民最迫切需要解决的问题，持续增加农村公共物品的供给总量。巩固农村税费改革成果，建立城乡统一的公共物品供给成本分摊机制，解决好基层政府债务问题。在资金来源渠道上进行改革，在农村土地征收、集体经营性建设用地收入中抽出一部分资金，专门用于农村基础设施建设。

畅通表达渠道，完善农村公共物品供给决策机制。我国现行公共物品决策通常来说都是“自上而下”来执行的。⑥下级始终只是在执行上级的决策要求，这种模式在保证效率的同时也带来忽视差异和农民实际需求的缺陷。在公共物品的供给决策中，必须充分深入农村基层，了解农民的真实需求，根据实际情况做到农村公共物品的“按需供给”。在制定供给决策时，应提高农民群众在公共物品决策中的参与程度，引入“自下而上”的需求表达机制，突出农民在需求表达机制中的主体地位，鼓励广大群众行使好个人权益。在决定供给何种公共物品、供给多少公共物品、如何供给时最好采取集体决策或代表投票的方式。农民在我国一直都是一个特殊的弱势群体，他们的组织化程度低，流动性大，文化水平普遍不高，而且不同地区的实际状况存在较大差距，农村公共物品供给必须充分考虑当地居民的实际需求，及时把农民的需求反馈给决策者，逐步推进和完善农村基层民主制度建设。在“一事一议”制度的基础上，建立好农村公共物品法人代表决策或诉求机制，进一步提高农民的组织化程度和参与公共决策的积极性，建立政府和农民群众之间有效沟通的桥梁，让农民自身的需求和建议得到充分反映。

实现供给主体多元化，创新公共物品筹融资渠道。农村公共物品供给一直由政府占据主导地位，随着农村社会经济的发展，这种由政府承担农村公共物品主要供给责任的模式已经无法全面满足农村和农民自身发展的需求，⑦在保持政府财政对农村公共物品的资金供给比例持续提高的同时，应适当引入市场竞争的方式，鼓励社会资本投入农村公共物品供给，实现供给主体的多元化，以多种渠道保证供给的充足性。政府应在宏观政策和具体配套措施方面加强引导，鼓励私人资本投入到具有良好社会效益和外部经济性的农村公共物品生产上来，增加农村公共物品供给的数量和效率，改善农村居民的生活质量，为农业生产经营创造良好的外部条件。充分利用现有资源，积极推动第三部门对农村发展的关注和支持。继续稳固坚持“家电下乡”、“汽车下乡”、农民购买农用机械设备国家财政补助等方面的惠农助农政策的执行，既可以带动相关产业的发展，拉动内需促进消费，又能够回笼资金保障国家公共物品供给资金渠道的畅通，保障供给的可持续性。

加强农村公共物品供给法律保障，完善监督机制。在当前依法治国的大背景下，应加强农村公共物品供给的法律保障，使农村公共物品供给工作有法可依，严格按照法律制度规定进行管理。要在国家和地方层面逐步立法，严格执法，使之规范化、制度化和法律化。在严格执行现有法律法规的基础上，逐步修改完善与农村发展和农民需求实际不符的法律规范，根据农村实际情况制定新的法律法规，例如《农村最低生活保障制度》、《农村义务教育实施条例》等，对农村公共物品的供给进行长远的、合理的规划和管理。同时，在法律法规的原则下，整合现有监督手段和方式，建立较为完善的监督机制，对公共物品供给全过程进行全面的跟踪监督，严厉查处在公共物品供给过程中的违法、违纪行为。充分发挥群众监督、舆论监督等外部监督方式的合理作用，充分调动社会各方面对农村公共物品监督的积极性。在内部嚴格管理和外部全面监督双管齐下的态势下，保证农村公共产品资金用到实处，发挥最大的效率。

（作者分别为宜宾学院政府管理学院讲师，南京农业大学博士研究生;本文系四川省教育厅科研项目和宜宾市科技计划项目的阶段性成果，项目编号：13SB0291，2012RY015）

【注释】

①“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”，《新华每日电讯》，2013年11月16日。

②Paul Samuelson，“The Pure Theory of Public Expenditure”， Review of Economics and Statistics 36， November 1954， P387～389.

③杨志勇，张馨：《公共经济学》，北京：清华大学出版社，2005年，第44页。

④岑乾明：“胡锦涛‘两个趋向’论断及其政策实践”，《吉首大学学报》（社会科学版），2011年第6期，第121～125页。

⑤李艾婧：“农村公共物品供给问题与对策”，《人民论坛》，2014年第19期，第229～231页。

⑥李武，胡振鹏：“农村公共物品供给模式及对策研究”，《江西社会科学》，2012年第3期，第58～61页。

⑦杨剑，程勇：“农村公共物品多元协作供给的机制构建”，《农村经济》，2014年第12期，第15～19页。

责编/韩露（实习）