世界一些发达国家统筹城乡基本公共服务的经验

世界一些发达国家统筹城乡基本公共服务的经验

■崔慧姝／文

世界主要发达国家的发展经验表明，在工业化进程中不失时机地选择适合本国国情的手段统筹城乡基本公共服务供给，以此缩小城乡差距，顺利完成经济社会结构的转型，是带有普遍性的发展规律的。这些国家根据本国的具体实践采取有效措施缩小城乡基本公共服务供给差距，取得了很好的效果。

美 国

一、完善的农村基本公共服务供给法律保障

美国一般采取立法形式保障对农村的基本公共服务供给，并采用项目计划管理。美国国会通过了大量有关农业的法律法规，各个时期的《农业法》均规定了政府对农业政策的基本取向及政府干预经济发展的基本权限，从要素、产业、社会保障各个领域制定了一系列条款保障对农村基本公共服务供给，形成了一套完善而又详细的农业法律法规体系，确保了美国农民收入支持政策体系的顺利运转。《农业法》明确规定了各自的有效期限，在时间上有很强的延续性，不会出现政策真空。在各时期内，包括政策变更的过渡期，都制定了详尽而具体的措施。对具体的政策项目、相应的预算支出规模、政府执行机构的职责范围均作出了明确规定，行政机构只能在已经授权的职责范围内，根据具体情况进行调整。这一做法不仅公开、透明，保证了农业支持保护政策的稳定性和公开性，降低了政策制定上的随意性，而且做了量化规定，从而使任何一个美国农场主在看到农业法后都可以大致估算出自己所得的补贴。1954年、1956年、1970年的《农业法》，1984年的《农业计划调整法》，1987年的《农业灾害辅助法》，1990年的《食品、农业、水土保持和贸易法》，1998年的《紧急农业金融救济法》和2002年的《农业安全与农村投资法》等，从资源要素、产业组织、金融信贷、财政政策、社会保障等方面进行多层次全方位的整合，从法律上保障农村基本公共服务供给及稳定国民经济，形成了社会各方良性互动机制。1933年《农业调整法》提出了支持价格政策，1996年依据《联邦农业完善与改革法》对价格与收入支持政策进行了调整，政策的重点始终是调控农产品市场价格，提高农民收入。

二、重视农村基础设施建设

美国大规模基础设施建设投资开始于20世纪30年代，主要包括在低洼易涝地建明沟和地下管道排水工程，在干旱地区兴建农田水利灌溉设施和引水工程等。在美国，政府灌溉基金来源于出卖公有土地收入，根据有关法律规定，联邦政府将一部分公有土地分配给各州，各州将出卖分配的土地收入用于灌溉基金。对于大型灌溉和防洪设施、道路、桥梁、河道、垃圾处理、排污设施等，由联邦政府和州政府共同投资兴建。中小型灌溉设施则由农场主个人或联合投资，农业部给予一定资助。在全国兴建了交通运输、电力供应、学校、社区公共设施、环境保护设施等基础设施。

欧盟成员国

一、完善的社会保障制度

欧盟各成员国在保证最低社会保障、初级卫生保健和义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大社会保障覆盖面，实现了人人享有基本公共服务的目标。欧盟成员国的农民享受到政府提供的社会保障基本公共服务主要包括社会救助、社会保险、社会福利三部分内容，其中社会救助、社会福利两部分是专门针对社会最低收入人群的。德国是第一个建立社会保障制度的国家，在1883年至1889年先后实行了产业工人养老、医疗等社会保险，随着工业化和经济的发展，在20世纪初实行了农村养老保险，并在社会保障制度中强调权利和义务的对等性。以瑞典为代表的北欧模式是全面公平的社会保障模式，同时政府还为农民专门制定了较完备的社会保险计划，主要有：救济金计划，为畜牧业经营者生病、休假等提供代理人工资，其中50%的资金由政府提供;劳动安全计划，目的是预防耕作中出现的职业病和事故，其费用的40%由政府基金提供;农民社会保险计划，包括工伤保险、集体健康保险和生命保险；为降低牛奶产量推出的奶业农民提前退休计划，年龄在60—65岁之间放弃生产的农民可得到相应补助；帮助拥有5公顷以上耕地的农民预防灾害损失的歉收保险计划。英国社会保障制度是基本全面公平型的制度，从1834年开始英国政府就相继制定了《济贫法》、《国民保险法》、《国民救济法》、《国民健康服务法》等一系列有关城乡居民社会保障方面的法律，逐步建立起“从摇篮到坟墓”城乡统一的社会保障体系。为了保证农民的收入与其他劳动者基本平衡，法国和西班牙两国财政也都为农民的社会保障投入了大量的资金。1995年，法国的财政支农支出为1700亿法郎，其中750亿法郎用于农民的社会保障支出。西班牙政府支付给农民的退休保险金每年达80亿美元。虽然两国农民也要缴纳保险费，但由于农村退休人员所占比例大，加之农民缴纳社会保险费享有一定的优惠，因此农民的社会保险支出主要依靠国家财政支持。由于国家财政强有力的支持，使农民的社会保险收入维持在全社会保险收入的平均水平上。

二、运行有序的财政支农体制

欧盟成员国拥有全方位的农业教育和科研财政支持体系，各国政府的财政投入主要用于农业技术教育、农业研究和技术支持等基本公共服务供给。挪威政府面对乡村的落后和农业人口的大量流失，为城乡发展分别制订了最短为4年、最长为12年的计划，分步骤地建立农业的支持和保护体系。从1973年开始，挪威政府投资政策开始向农业部门倾斜，对农业的投资达到对其他产业投资的二到三倍，1977年达到四倍。从1977至1985年，每年向农业的投资额均保持在79到93亿克朗，而向其他产业的投资总和仅维持在22到40亿克朗的幅度内。英国政府对农场建筑、农业机械、农田排水设施及农村道路的修建提供2/3以上的费用。法国政府为鼓励农户购买农业机械及配件，给予农户一定比例补贴。在政府国家预算中还专门设立“农村发展整治基金”，用于发展落后的农村地区。

日本、韩国

一、日本农协的运作经验

日本农协的全称为“农业协同组合”，是日本农民自主、自治、自助的经济组织。“农民出资、农民利用、农民管理、农民享受”是农协运作的基本理念，它是将所有参加农业合作的农户，通过国家和县两级联盟组成的紧密型、全国性的法制化农民合作组织。农协不以营利为目的，其设立的宗旨是最大限度地满足农户的基本公共服务需求，农协自身所需费用主要来自信贷、保险业务的获利。日本的农户90%以上参加了农协。农协为农民服务，并与农民结成经济利益共同体，基本上做到了农民需要什么服务，就提供什么服务。农协的经营业务涉及到农业生产和农民生活的各个方面，包括农业人口的经济、金融、福利、社会、文化、公共事业需求等方面的服务，如组织农田水利设施和公用基础设施的兴建和管理，兴办农村医疗、卫生、福利、生活环境等专门公共设施，开展农村教育文化活动，提供生产技术、市场信息方面的服务等。几乎每个市、町、村都设有农业协会，农协把大部分农户组织起来，目的在于增强农民自立能力，提高农业生产力和农民在社会上的经济地位，同时促进国民经济的发展。

同时，日本政府还非常重视农村的义务教育和社会保障。目前，农村义务教育经费由中央、都道府县和町村三级政府共同负担，中央财政通过转移支付对农村义务教育经费进行补助。同时，日本通过《偏远地区教育振兴法》、《孤岛振兴法》等明确各级政府职责，提高对偏远地区教育基本公共服务供给，并在农村设立社会教育设施，为普及和发展农村教育提供优越的硬件条件。另外，日本很早就开始着手建设城乡一体化的社会保障体系。1959年，日本颁布了《国民健康保险法》，要求1961年4月以前全国所有市町村中的农户、个体经营者等无稳定职业和收入的人必须强制参保。到1961年，农村基本上建立起以医疗保险和养老保险为主的农村社会保障体系，形成了城乡一体化的国民公共医疗和养老保险体系。日本农村居民与城市居民享有大致相同的社会保险制度、国家救助制度、社会福利制度以及公共卫生等。农民社会保险主要有国民健康保险、国民养老保险和护理保险，农村老年人保健服务包括老人医疗服务、老人保健设施、老人访问看护等措施。

二、韩国“新村运动”的发展经验

针对20世纪60年代以来的“三农”问题，从70年代开始韩国政府将优先发展工业的不平衡发展战略调整为工农业均衡发展战略，一是通过工业扩散，稀释工业在城市地区的集中度；二是政府重视农村的经济发展，出台了一系列有利于农业、农村、农民的具有连续性、发展性和系统性的政策，并长期延续有效政策。近40年来，韩国政府始终没有放松对“新村运动”的深入推进，不断提升标准、丰富内容，基本上保持了“新村运动”的连续性。1972年，成立了“中央新村运动咨询与协调委员会”，专门负责“新村运动”的政策制定，各地方政府也成立了相应机构，形成了从中央到地方的组织领导体系和相互协作机制，并在全国形成了各行各业支持农业的局面。政府在政策、制度、资金等方面向农业倾斜，制定了一系列政策措施，重视引导农民改善居住条件和生活环境，促使新时期韩国农村与“新村运动”有机衔接、相互促进、协调发展。为改善农村居住条件，建立公用设施，实行了“新农村工厂计划”；为进一步发展农村非农产业，避免把工厂扩散到广大农村地区，将农村工业区建立在农村人口密集区，使农村的非农产业集中发展，实行了“农村工业园区计划”。

由于农业本身的比较效益低下，政府为保证“新村运动”顺利进行，改善农民生活环境，增加农民收入，给予了财力、物力等多方面大量投入，向农民提供物资支持、财政资金支持、信贷资金支持及补贴等，并对传统农村生产性企业给予资金贷款和税收优惠政策。政府新村建设的资金来源渠道主要有两个：一是政府投资；二是乡村集资。韩国“新村运动”不是中央政府大量花钱与基层政府向上级政府要资金的运动，政府所给予的财政资金只是“适当”支持，是一种“引导性”资金，政府为支持“新村运动”，提供了相当于财政预算1%的资金。政府还根据农村的环境特点和生产要求，为村民提供地方特色的工程项目，并给予50%的配套资金支持。政府投资在总投资额中的比例只有1972年和1973年在20%以下，其他年份都在20%以上，最高年份达到了59.2%。在1971—1978年的财政预算中，农村开发项目费用就增加了7.8倍，中央和地方财政投资合计增加82倍。乡村集资从1972年占地方财政收入的86.6%下降到1982年的34.4%，其中很大一部分是政府贷款，如向农村居民普遍发放最长可达30年的长期低息贷款。政府支农资金通过农协直接发放到农户。村里需要架桥，郡里派技术人员无偿支持或政府“买单”由建筑公司承建。在对农业财力和物力支持中，政府扮演着十分重要的角色。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院政治学系）

（责任编辑：李瑞蔚）