政治发展和政治体制改革十大新论解说

许耀桐

议题五：关于政治体制改革

报告摘要：◆政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

◆要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。

◆要健全社会主义协商民主制度。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

◆提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。

◆要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

中国特色社会主义政治发展道路，是一条新路、正路，是改革之路、民主之路、法治之路、制度之路

胡锦涛同志在党的十八大报告中，以“要堅持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”为题，深刻论述了我国的政治建设、政治发展和政治体制改革的一系列问题，包含着众多的新论点、新思路。梳理归纳起来，共有包括“坚持走中国特色社会主义政治发展道路”这个总要求在内的10个重大新论，其蕴涵的要义应予以悉心领会。

坚持中国特色社会主义政治发展道路

“成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路”。这对于保证当代中国政治发展和政治体制改革能够得以顺利进行至为关键。在当代中国政治发展道路问题上，我们必须清醒地认识到，既不能走老路，更不能走邪路。无论是过去苏联传统社会主义的政治发展模式，还是现在西方国家资本主义的政治发展模式，我们都不应该生搬硬套，邯郸学步。我们只能探索适合自身国情的中国特色社会主义政治发展道路，坚持“走自己的路，让别人说去吧”。中国特色社会主义政治发展道路，是一条新路、正路，是改革之路、民主之路、法治之路、制度之路。坚持走这一条新路、正路，意味着我们必须毫不动摇地推进政治体制改革；必须发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主；必须加快建设社会主义法治国家、维护法制的尊严权威；必须坚持人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度。

加大政治体制改革力度

“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革。”中国的改革是一个系统工程，包含着经济、政治、文化、社会等四大体制改革。从党的十一届三中全会开始，我们党就坚持了全面改革、多层次改革、广向度改革。因此，把我们30多年来经历的改革，称之为全面改革，把改革取得的成效，肯定为全面改革的成效，是实事求是的和理所当然的。在中国全面改革全局中，之所以要把政治体制改革作为重要组成部分，是因为政治体制改革既是整个体制改革中的关键部分，起着关键的作用，又对经济体制、文化体制和社会体制改革起着支撑和保障的作用。毫无疑义，在今后的全面改革中，我们仍然要继续深化经济体制改革、文化体制改革、社会体制改革，但同时，一定要加大政治体制改革的力度，突出政治体制改革的重点，我们只有毫不懈怠地推进政治体制改革，才能更好地促进经济体制、社会体制和文化体制的改革和完善。推动政治体制改革的发展，必须以科学发展观为指导，继续采取积极而又稳妥的改革方针和策略。

在民主的广度、深度、质度上下功夫

“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。” 坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，其根本目的是为了发展民主。现在“三个更加”的提法，表明我们要在民主的广度、深度以及质度上下一番功夫。更加广泛的人民民主，就是要保证最广大的人民群众能够依法享有广泛的民主权利和自由，切实地行使民主的权利；更加充分的人民民主，就是要丰富民主的形式，实行民主的方法、程序、途径等要多种多样，使民主的原则、民主的内涵能够充分体现；更加健全的人民民主，就是发展人民民主要追求高质量、高品位，注重健全民主制度，把制度建设摆在突出位置，使民主发展科学化、制度化、规范化，真正有利于人民当家作主。

民主运行过程的四个环节

“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是民主运行过程中的四个基本环节，这四个环节一个都不能少，少了任何一个民主就不可能健康发展。民主运行过程中之所以安排这四个环节，是因为人民享有选举权、表达权、参与权、监督权，这是法定的，必须依法实行，遵法实行。这四个环节，也可以说是民主的四步走。其中民主选举是第一步，它产生各级的领导者、管理者，解决权力来源的合法性、正当性问题，即“权为民所赋”；民主决策是第二步，决策不光是领导者、管理者的事，要推进决策科学化、民主化、法治化，完善决策信息和智力支持系统，人人都可以、也都应该参与决策，特别是重大决策的结果必须听证、公示，广泛征求意见、建议；民主管理是第三步，即要开放公共事务，广泛吸纳人民群众加入管理流程；第四步是民主监督，权力必须受到制约、监督，只有让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能避免权力腐败。

健全和完善人民代表大会制度

“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”党的十八大报告把“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”列在推进政治建设和政治体制改革要抓好的七个重要任务之首。这是因为人民代表大会是最高国家权力机关，并由最高国家权力机关产生其他国家机关。人民代表大会及其制度，是中国各族人民实现人民当家作主的根本政治制度，它是我国的首要制度，决定着国家的其他基本制度、具体制度，它的实质是支持和保证人民有效行使国家权力。支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，必须健全和完善人民代表大会制度，确保人大更好地依法行使立法、监督、决定、任免等职权，强化对“一府两院”的监督，强化对政府全口径预算决算的审查和监督。还要加强人大组织的自身建设，特别是选好人大代表并提高人大代表和委员的素质。应该改变和优化人大代表比例，降低党政领导干部代表比例；要搞好代表候选人的提名推荐工作，选出各方面素质好、具有一定社会活动能力和国是议政能力的人当代表，不要把人大代表当作荣誉职务照顾安排；要提高专职委员比例，增加有专业知识的专职委员，如经济、政治、法律、教育、科技等方面的专家学者。

协商民主的核心要素是商议与共识

“健全社会主义协商民主制度”，“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”当代世界各国通行的民主主要有三种形式：竞争民主、协商民主和谈判民主。竞争民主也叫选举民主、票决民主，它出现的是非此即彼、我胜你败，即“一方有得，另一方必有失”的结果。谈判民主是利益各方为谋求利益，避免采取武力冲突而寻求和平解决的手段、方式，谈判双方由于既有矛盾又要合作，因而采取相互间退让、妥协的办法，取得“你我各有所得，亦各有所失”的结果，它有利于促进利益平衡机制正常、有效运行，也有利于营造和谐环境。协商民主，也称审议民主，主张在多元社会现实背景下，通过普通公民的参与，就决策和立法问题相互交流、沟通，最终达成共识，和衷共济。因此，协商民主的核心要素是商议与共识，其结果是“双赢或共赢，利益最大化”。

执政党与宪法和法律之间的关系

“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这涉及到如何正确看待、处理执政党与宪法和法律二者之间关系的重大问题。在现实中，一些党政官员经常受困于这个话题，“是党大？还是法大？”在他们看来，总应该说党比法大而总不能说法比党大吧。因此，他们把党委或一把手的决定、意见，凌駕于宪法和法律之上。这样的理解和做法，当然是大错特错。党是伟大的，一方面鲜明地表现在“党领导人民制定宪法和法律”，没有党的领导，宪法和法律就难以产生；另一方面也鲜明地表现在“党必须在宪法和法律范围内活动”，党要遵守宪法和法律，带头认真执行，这正如党在人民面前“俯首甘为孺子牛”并不说明党是渺小的而恰恰是谦逊的、伟大的。

服务型政府的四条标准

“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”自从2004年中央提出建设服务型政府以来，国内学术界一直在探讨什么是服务型政府，衡量它的标准有哪些。现在看来，服务型政府就是必须以为人民服务的思想为指导，以公民利益为本位，以公共需求为尺度，把公共服务职能作为主要的或核心的职能，尽最大可能地、公正、有效地为公民提供满意的、高质量的公共产品和公共服务。以这些要求来衡量，服务型政府要讲四条标准，这就是这次十八大报告提出的“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”。职能科学，就是转变政府职能，将政府职能科学地定位于行使公共权力，制定公共政策，管理公共事务，提供公共物品和公共服务，满足社会公共需求；结构优化，就是按照精简、统一、效能的原则，解决机构臃肿、管理分散、权力交叉、职责不清的问题，科学设置和规定政府机构及职责权限；廉洁高效，就是反腐倡廉守清明，勤政为民高效率；人民满意，就是要进行民意测评和满意度调查，经受人民的检验，得到人民的肯定。

分权思想和分权主张

“建立健全权力运行制约和监督体系”，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”这是为了解决我国的权力结构不合理、权力配置不科学、导致权力过分集中以致于失去制约监督而提出来的正确对策，是在权力结构和运行机制上明确阐述了分权思想和分权主张。一个权力组织和机构，绝不可把决策权、执行权、监督权这“三权”集于一身，一定要把“三权”分开。把“三权”集于一身，正是现存权力结构的根本弊端，出现权力“巨无霸”，发生监督“真空机”。把“三权”分开，例如把决策权和执行权分开，就是为了避免决策时考虑执行会不会有好处或者难处，只做出有利于自己利益的决策；把决策权和监督权分开、执行权和监督权分开，就是为了避免决策和执行的过程逃离监督。

权力运行要公开化、规范化

“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。”提出权力运行要公开化、规范化，抓住了权力运行良善、协调的两个关键问题，就是要求具备两个基本条件，一是公开透明，二是规范有序。列宁早就指出，实行民主的前提是公开性，他说：“‘广泛民主原则要包含以下两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过公开选举。没有公开性来谈民主制是很可笑的。”波普尔在《开放社会及其敌人》中也指出，开放社会就是打破封闭，实行开放也即实行公开。在开放社会中，政治权力向人民开放、公开，这就使极权专制无处藏匿，所以它是极权专制的死敌。

（作者为国家行政学院科研部主任、教授）

责编/徐艳红美编/石玉