财税政策助力大气污染治理

金晨曦

北京师范大学附属实验中学

一、引言

绿水青山和蓝天白云是新时代所有中国人民共同追求的美好目标，习总书记曾说过，要像爱护眼睛一样爱护生态环境。过去几年，我们经历了“心肺之患”，雾霾席卷大江南北，尤其是到了冬季，大气污染物扩散能力差，空气污染物超标，“爆表”天气频发，严重影响人民的正常生活和工作，危害着群众身体健康。为此，政府采取了一系列措施，严格监管，实时监控，先后出台了大气十条、环保税法等多项法规条例，每年的财政节能环保支出数额不断增加，2017年达到5672亿元，增长19.8%，为大气污染治理提供资金保障基础。同时开设环保税，严格监督经济主体的污染行为，提高企业和个人的污染成本。经过最近几年的严抓细管，企业污染行为得到遏制，个人环保意识得到提高。2017年，PM2.5平均浓度下降6.5%，PM10平均浓度下降5.1%，空气质量综合指数比去年下降了18.7%，人民感到头顶的蓝天白云明显比往年增多了，空气质量明显改善。这其中，国家财税政策的调控对大气污染治理起到了重要作用。

本文以改善空气质量状况为目标，在“财政激励”与“税收约束”相互作用下，分析财税政策对大气污染治理的促进作用，通过研究财税政策治理大气污染的传导机制，为下一步国家财政环保政策的实施提供理论基础和政策建议。

二、相关理论

（一）公共产品理论

空气是人类生存必不可少的条件，我们个人在呼吸清洁空气的过程中并不需要付费或付出任何代价，同时单个人呼吸清洁空气也不妨碍其他人呼吸清洁空气。因此，清洁空气这种大气资源具有纯公共产品的特点。由于人们更注重个人利益，这种集体消费品就被不会被珍视，便会产生搭便车现象，这也是在追求公共利益过程中个人的局限性，最终人们的恶性消耗和污染便会产生“公地悲剧”，大气环境越来越差。这种纯公共产品的提供仅仅依靠市场是无法完成的，需要政府这只“有形的手”参与其中，按照社会成员享有的边际效益与付出或分担的资金费用相配比的原则，才可以使得公共物品的供给实现均衡。由于空气这一资源无处不在的特殊属性，政府无法直接对每个社会成员征税或者收费，只能通过限制污染空气的经济活动来提高边际成本，实现对污染物排放的约束和治理。例如对汽车、烟花、鞭炮等对大气有污染的商品征税。或通过设立环保税法，规范企业和个人的经济活动，对污染大气的行为进行严格处罚，增加其污染成本。

（二）外部性理论

由于大气环境污染具有负外部性，污染主体的行为影响了其他个人或者企业，使之支付了额外的成本费用，但后者又无法得到相应的补偿，即私人边际成本低于社会边际成本或者私人边际收益高于社会边际收益。在这种情况下，受到经济利益的驱使，人人都不愿意承担高额的污染治理费用去为他人的污染行为买单，因此具有负外部性的大气污染行为越来越多，使得大气污染状况越来越严重，无法达到资源配置的帕累托最优。解决负外部性的一个重要方式就是庇古税。按照庇古的说法，通过政府强制征税可以纠正大气污染这类公共物品的负外部性，均衡私人边际成本和社会边际成本，只要政府针对大气污染行为征收恰当的税收，使得污染导致的私人和社会边际成本分别等于私人和社会边际收益，资源配置就会达到帕累托最优，使得污染大气的行为就会不断减少。

三、大气污染治理的财税政策分析

（一）财政政策

财政政策中节能环保支出为大气污染的治理提供了资金保障，2007年我国财政预算科目正式增加环保支出科目，加强环境污染治理资金的预算安排效率。十八以来，中央财政对环保投入力度不断扩大，2017年中央财政对大气污染防治安排专项资金就达到160亿元，近五年，节能环保支出从2013年的3435.15亿增长到2017年的5672亿元，年均增长16.3%，远远超过GDP的增长速度。从预算科目的设置上来看，节能环保支出下属的科目主要包括环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、退牧还草、已垦草原退耕还草、能源节约利用、污染减排、资源综合利用和能源管理事务。因此，财政节能环保支出资金的使用方向可以分为以下几类，第一，增加环境监测和监察力度，维持环保部门的正常运行；开发新能源，降低化石能源消耗效率，增加绿色能源的使用比重，事前预防和减少大气污染的产生。第二，通过自然生态保护，建立生态保护林制度，增强大气环境容量和自然环境对大气污染物的净化能力，主要抑制污染物的扩散，增加污染的事中控制。第三，对已经产生的大气污染进行事后治理和投资，统一建立大气污染物处理厂，使得污染物对空气质量的影响最小化。从国际上看，当环保投入小于GDP的1.5%时，环境将持续恶化，高于1.5%时污染状况会逐渐减弱甚至转好。我国目前环保投入占GDP比例与国际标准仍然存在不少差距，因此持续增加环保投入、提高财政节能环保支出的使用效率对于改善环境质量和治理大气污染有重要作用。除了财政支出政策之外，财政转移支付制度也是解决地区间大气污染负外部性的方式之一。财政转移支付是政府资金的单方面转移，通过转移支付弥补不同地区之间的污染治理成本差异。大气污染具有明显的流动性和区域关联性，常常某个地区的大气污染状况会影响到周边区域，例如京津冀区域的大气污染问题主要来源于河北的重工业生产。但是大气污染的治理却不能单单由某一地区政府来负责，应该形成区域内的联防联控政策，通过建立上下级政府之间和同级政府之间的纵向和横向转移支付制度，对大气污染治理的成本进行共同分担和补偿，才能有效激发不同地区政府的治理动力。

表1 2013-2017年财政环保支出以及GDP情况 单位：亿元

（二）税收政策

我国现行的税制中还没有完备的环保税收体系，2016年环保税正式立法，2018年正式施行，这也标志着我国建立环保税制体系的开端。在现行主体税种中，资源税针对各种自然资源征税，比如煤炭、天然气等化石燃料。我国是一个能源消耗大国，每年的煤炭消费量达到40亿吨，天然气消费量达到1500亿立方米，这些化石燃料的燃烧使用释放了大量的大气污染物，尤其对于某些能源依赖性较强的省份，大气污染状况往往较为严重，对其征税可以增加开发和使用成本，降低化石燃料的使用量，来缓解大气污染的状况。消费税中有涵盖针对高能耗产品的税目，比如烟、鞭炮、焰火、成品油、摩托车、小汽车、木质一次性筷子、实木地板等。烟、鞭炮、焰火的燃烧会释放大量的二氧化硫、一氧化碳和其他颗粒状污染物，尤其是节假日期间，鞭炮和焰火的大量使用会严重恶化大气质量。成品油包括汽油、柴油等，属于化石燃料，在驾驶摩托车、小汽车过程中，成品油的使用会增加大气中的污染物浓度。木质一次性筷子和实木地板的使用会增加木材的需求量，树木乱砍乱伐现象增多，使大气自身净化能力减弱。对这些特殊商品进行征税，可以限制其使用，来间接达到改善空气质量的效果。增值税制度中存在治理环境污染的税收优惠政策，比如对能源管理、污水处理费免征增值税，风力、水力发电实行增值税的即征即退政策。

在其他的小税种中，车辆购置税、船舶吨税和车船税分别是针对汽车和轮船的购买和使用来征税，由于国内大部分车辆和轮船依然依靠化石燃料来供能，所以对此征税可以减少车辆和轮船的保有量和使用量，从而间接达到减轻大气污染的目的。烟叶税针对收购烟叶的单位和个人来征收，烟叶的燃烧会产生大量的空气污染物，对其征税可以限制人们对烟叶的消费量，减少烟叶燃烧，缓解大气污染。

表2 2013年-2017年部分税种税收收入 单位：亿元

四、结语

大气污染防治攻坚战是现代“三大攻坚战”之一，是响应习总书记“绿水青山就是金山银山”、“既要绿水青山也要金山银山”的关键，关系到人民福祉和民族未来。大气污染治理的财税政策是转变经济发展方式、改善空气质量、实现环境与经济共赢的重要保障。财政是国家治理的基础和重要支柱，在维护大气环境污染问题里应当发挥其特有的作用，通过财政支出、转移支付等财政政策为治理大气污染提供资金保障和制度基础。利用税收政策增加大气污染成本，转变企业发展方向和人们生活习惯，引导绿色发展和绿色生活的观念，为大气污染防治攻坚战的胜利贡献一份力量。