监察委出世

宗禾

2016年10月下旬以来，北京市纪委有关人士密集拜访了一批反腐败研究专家。

在监察体制改革试点方案正式公布的前夕，纪委人士与专家的探讨，是为即将到来的改革进行细致谋划的其中一环。

11月7日晚，中央纪委监察部网站发布一条重磅消息：近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下称《试点方案》），三个试点地区将设由人民代表大会产生的监察委员会，这一全新的机构，将是“行使国家监察职能的专责机关”。

官方消息只有短短700多字，但信息量很大，监察体制改革一时间成为各界热议的话题。

《试点方案》中明确，监察体制改革是“事关全局的重大政治改革”。作为此次监察体制改革的“组织实施和具体落实”方，纪委承担着重要任务。北京市纪委人士在《试点方案》公布前仍在听取专家们的建议，目的就是为了更好地实施改革试点工作，希望“有些新意”“步子可以迈得大一点”。

多位接受记者采访的专家对《试点方案》表示期待，认为监察体制终于进入深水区，制度反腐迈出关键性的一步。反腐专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠说，“这次监察体制改革，我不仅是寄予厚望，而且是寄予重望。”

而《试点方案》中的改革“亮点”也颇多：首先是监察的“独立性”。《试点方案》提出，监察委员会要由人民代表大会产生，这意味着，隶属于政府的监察部门改革后有望成为相对独立的监察机关，即“一府两院”之外的第四机关。此前，十八届六中全会公报中首次将监察机关与人大、政府等并列提出。

其次是监察的“全面覆盖”。长期以来，中国的国家监察机关是政府的职能部门，主要是按照《行政监察法》规定，对行政机关，特别是政府及其政府任命的工作人员，进行监督。这导致监督范围比较窄，不能涵盖包括检察院、法院、公立学校教师、公立医院医生等在内的公职人员的监督。《试点方案》要求“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。

最后是监察的“大权力”。中国现有的反腐败资源包括纪委、检察院的反贪局、审计、监察等，这些反腐败资源大多职能重叠、边界不清，难以形成合力。《试点方案》要求整合反腐败资源力量。从职权来看，监察委员会将拥有相当广泛的权力，旨在“建立集中统一、权威高效的监察体系”。

2016年12月中旬，根据党中央的决策部署，为在全国推进国家监察体制改革积累经验，十二届全国人大常委会第二十五次会议审议了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）》（以下簡称草案）。

监察体制改革大幕由此拉开。

“一府一委两院”构想

针对监察体制改革的呼吁，由来已久。

中共十八大以来，中央加大反腐败力度，成绩斐然，与此同时，时有呼吁“整合监察力量”的声音。

早在2013年6月，中纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权就曾发文提出，根据中国反腐败需要，可考虑对现有分散在纪检监察机关（预防腐败局）、检察机关（反贪污贿赂局）等的反腐败专门机构进行整合，成立相对独立的反腐专门机构。

记者从接近中纪委的知情人士处获悉，2015年下半年，中纪委主要领导对监察体制的改革方向有了比较明确的思路。

这之后，新的国家监察体系建设，开始出现在高层话语中。

在2016年初的十八届中央纪委六次全会上，中共中央总书记***提出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。

7月14日，中央党校主办的《学习时报》刊发《通过修法完善国家监察体制》一文。作者马怀德是中国政法大学副校长，2012年曾受邀同中纪委领导座谈。

他在接受记者专访时称，目前中国的反腐败机构分布于行政机关、党的机关和司法机关等不同性质机构中，不仅有纪检监察机构，也有检察机关的反贪机构，还有政府机构中的监督机构，比如审计部门。“应该设立国家监察委员会，整合现有监督机构和监督力量，扩大监察对象、实现监察全覆盖。”马怀德还建议，将“行政监察法”更名为“国家监察法”。

10月27日闭幕的十八届六中全会提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”这是中国第一次将“监察机关”与人大、政府、司法机关并列，预示着一场影响深远的改革即将到来。

11月7日公布的《试点方案》提出，作为行使国家监察专责机关，监察委员会将由人民代表大会产生。这意味着，在改革试点地区，监察机构将从原来的行政部门中单列出来。马怀德表示，“可以预想的是，今后的国家机构体制会变成‘一府一委两院（政府、监察委、法院、检察院）。”

李永忠也认为，由人民代表大会产生监察委员会，有利于强化监察职能的独立性。

他表示，监察体制最重要的改革，是改变“同体监督”的模式。“‘同体监督是一种低效、无效、成本很高的监督，如同再锋利的刀，也砍不了自己的刀把。”在他看来，此次监察体制改革，监察委员会由人民代表大会产生，是破解“同体监督”难题的利好。监察全覆盖

“很多人误以为现在的行政监察机关可以监督所有的公职人员，但行政监察机关只是政府组成部门，监督不了人大、政协，也监督不了司法机关，存在一定的局限性。”清华大学公共管理学院党委书记、廉政与治理研究中心副主任过勇告诉记者，“现在改革的方向，是要求形成全面覆盖国家机关及公务员的国家监察体系，这是非常大的进步。”

监察制度在中国诞生已久，最早可追溯至秦朝，当时就有监察御史制度，代表国家行使监察权。

中国现代监督体制形成于土地革命时期，在借鉴前苏联经验的基础上，当时逐步形成在共产党领导下的中华苏维埃共和国监督制度体系。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过中央人民政府组织法，决定设立人民监察委员会，其职能是负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责。

梳理1949年以后的反腐历史，党内纪检与行政监察构成了中国反腐的两条主线，中纪委与监察部则经历了合署之变的历程。从1993年至今，中纪委和监察部合署办公，随后各省、地、市、县级纪委和监察厅（局）也分别进行了合署。

根据《宪法》，合署后的监察部仍然属于国务院序列，接受国务院领导并对其负责。地方级监察局，也仍然是各级政府的一个组成部分，继续实行双重领导体制，由政府和上级纪检监察机关领导。

纪检与监察合署办公虽然有助于克服重复、交叉乃至冲突等问题，但监察体制存在一些突出问题。比如，监察范围过窄的问题。行政监察法将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，与公务员法的调整范围不衔接，存在监督盲区；又比如，监察机关的独立性保障不够。监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性。

过勇表示，十八大后中国反腐败取得的成果有目共睹，但时不时会出现一些疑虑的声音，主要指向现在的反腐以纪委为主导，而纪委只是党的一个机关，很多涉及腐败的行为并不见得是党员所为，这就需要一个国家层面的机构来全面统筹反腐。

相关研究显示，2015年全国查办的征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件涉案达32132人，其中非党人员占45%，同比上升3.3%，暴露出非党公务员的纪律约束存在空白地带。

过勇认为，改革后的监察委将变成像法院和检察院一样的机构，从行政机构变成国家机构，由国家机构来统筹反腐败工作，逻辑就通畅了，体制也理顺了。

“《试点方案》要求监察全面覆盖，这意味着所有行使公权力的人员，都是监察对象。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水接受记者采访时称，“一些行使公权力的群团机构，以及学校、医院等相关人士，都在监察范围之内。”

庄德水提到，现在有一些外国人在中国担任公职，比如在高校做院长，目前不是监察对象，但监察全覆盖后也可对他们进行监督。反腐资源大整合

虽然现行的行政监察法赋予了监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于监察手段有限，且偏重事后监督，导致一些方式方法在实践中难以落实。

《试点方案》明确提到，要“整合反腐败资源力量，丰富监察手段”。

庄德水分析，“整合反腐败资源力量”这句话很关键，虽然不清楚具体做法，但现有的诸多监督力量都存在整合的可能性。

11月7日《试点方案》公布以后，对于哪些反腐败资源力量将整合的讨论诸多。

多位接受采访的专家认为，最可能被整合的反腐败资源是检察院的一些监察机构，比如检察院的反贪局，而纪委不存在被整合之说，审计也基本不会被整合。原因是，纪委是党的机构，监察委是国家机构，两者不可能整合，应该是继续合署办公；而审计则因为体量大，专业性相对强，暂时不在被整合范围之内。

前述接近中纪委的人士也表示，将检察院的新反贪总局整合到监察委，包括反贪污贿赂总局、职务犯罪预防厅等较为可能。

“检察院的反贪局和纪委都是抓腐败的重要力量，”该人士说，“从职能而言，两者确实存在一些交叉，整合反贪局有必要。”

公开资料显示，中国在国家层面设立反贪局是1995年的事情，但中国第一个反贪局早在上世纪80年代末就在改革高地广东诞生了。故而广东省人民检察院反贪污贿赂工作局被誉为中国第一反贪局，该局借鉴了不少香港廉政公署的经验。

广东的反贪局建立后，全国各地反贪局陆续设立。

2014年底，最高人民检察院副检察长邱学强在接受新华社采访时，坦言反贪局在制度方面存在的问题：“最高检反贪总局自1995年成立以来，一些影响办案成效的问题逐渐暴露出来，特别是机构设置不合理、力量分散、案多人少、统筹乏力、装备落后等问题日益凸显，已经不能完全适应反腐败斗争新形势的需要。”

同年年底，最高检对反贪局进行改革，成立了新的反贪总局。当时改革反贪总局的主要特点是整合力量、优化职能，旨在“破除制约办案工作发展的体制机制障碍”。

尽管反贪局自身的改革在进行，但呼吁对反贪局进行整合的声音一直存在。在官员中，前述中纪委驻国家粮食局纪检组长赵中权就表示，应“考虑对现有分散在检察机关等的反腐败专门机构进行整合”；在学界，中国政法大学副校长马怀德在多个场合呼吁将检察机关的反贪局并入监察委。

草案似乎在某种程度上平息了这种争议，为在试点地区建立集中统一、权威高效的监察体制，草案规定：“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。”同时，草案对监察委员会及其组成人员的产生和对监察委员会的监督作了规定。

运行模式待探索

《试点方案》明确，监察体制改革，先行在北京市、山西省、浙江省三地进行试点，探索实践。

不少分析人士认为，将政治中心北京作为试点城市，这在过往的“先行先试”历史中并不多见，一定程度上表明中央此次完成监察体制改革的决心与信心。

上海理工大学管理学院讲师翁士洪分析，浙江位于东部发达地区，本身的纪检监察力量比较强大，可作为发达地区的示范；山西位于中西部地区，曾发生过一大批腐败官员被查处的情况，该地区的试点不仅可以在中西部地区积累改革经验，同时也能体现中央对“修复”后的山西省委的信任；而在北京试点可以体现这项改革的力度，同时发挥首都的政治影响力。

长期专注于廉政领域研究的北京航空航天大学公共管理学院教授任建明也对记者表示，從抽样的角度看，此次试点的选择科学。“这样的样本选择，可以更好地为改革在全国推广积累经验。”

多位反腐专家认为，针对监察体制的改革，三个试点地区将会面临一系列挑战。

首先面临修法的问题。监察体制改革，所涉及部门的权力归属、授权都将发生变化，因此《宪法》《刑事诉讼法》等相关法律可能都需要做出修改；其次是人员如何安排。监察、反贪、反渎等都是各领域的专业技术人员，如何将他们融合在监察委员会一个屋檐下工作，如果简单按照行政级别来安排人事的话，可能造成外行领导内行的现象；最后是监察委员会的运行模式如何确定。

目前几种监察体制的运行模式不尽相同，试点地区如何确定监察委员会的权力运行模式至关重要。

多位专家都认为，此次国家监察体制改革，其“顶层设计”与香港、澳门地区的廉政公署的职能比较接近。这两个地区的廉政公署相对独立且权力较大，既可以日常监督，也有对刑事案件、对职务犯罪的调查权。

按照《试点方案》的要求，上述三个试点地区应在“体制机制”“制度建设”方面先行先试、探索实践。任建明强调，中央的顶层设计已经确定，接下来就看试点地区如何落实。“目前有很多问题需要试点地方摸索与实践，比如监督的问题、内设机构怎么设的问题、未来队伍如何专业化的问题，这一揽子问题，都需要试点地区在一开始就要想清楚。”

李永忠也对记者表示，“30多年没见过这么大动作的政治体制改革，难能可贵，最理想的就是三个试点的省市选择不同的方案和路子进行试点，为接下来的全国监察体制改革探索出经验。”（资料来源：《财经》、《民主与法制》、《现代快报》、《南风窗》）