浦东开发的准备、研究和早期开发

李佳能 柴志光 陈长华 龙鸿彬

浦东开发的准备和研究

1978年改革开放后召开的全国城市工作会议，开启了全国大中城市编制“城市总体规划”的热潮。在上海市政府的领导下，同时组织编制《上海城市总体规划》和《上海经济发展战略》。明确“经济发展战略”是“总体规划”的重要依据。经过一年多的市和区、县以及有关部门共同编制，初步形成《上海城市总体规划方案》和《上海市中心城总体规划方案》。1981年，在上海展览馆（原中苏友好大厦）举办“上海总体规划展览”，向全市人民公开展示，广泛征求意见。展出期间，参观者络绎不绝。当时，我负责第一展厅“总体厅”的解说。每天不断地讲，喉咙都“冒烟”了。参观者边听边议论。看到“总图”标示的市区组成，有来自浦东的参观者说：“浦西这么大，浦东这么小，什么时候浦东能建设得和浦西一样？”民主党派人士和其他各界人士参观展览后，根据自己的专业，也提了许多好的建议。比如，华东师大河口专业的专家教授就指出尽快治理长江口的泥沙淤积问题，将有利于上海港口的转移和发展。

1983年，上海市政府向国务院申报了《上海城市总体规划方案》。1986年国务院批准了《上海城市总体规划方案》，并在批复中指出“要有计划有步骤地建设浦东地区”。20世纪80年代编制的《上海城市总体规划方案》和《上海市中心城总体规划方案》，曾獲得1987年“上海市科技进步一等奖”“国家建设部科技进步一等奖”“全国科技进步二等奖”。

浦东开发是领导、技术人员和各界人士共同协作的成果，但关键还在政府。老市长汪道涵高瞻远瞩，有战略眼光，认为上海城市发展制约了经济、社会和文化的发展。在他的领导下，上海市科委在1984年提出了关于浦东开发开放的课题。这个课题由上海城市规划设计院和同济大学合作，研究未来浦东新区的发展布局。与此同时，还有社科院以及其他一些部门也在思考。1987年6月，市政府专门下文成立上海市浦东开发研究咨询小组。以汪道涵同志为总顾问，倪天增副市长为组长，规划局局长张绍樑为副组长，我很荣幸成为六名组员之一，后来有人称“六人小组”。六名小组成员有市委研究室的俞健、市政府发展研究中心的于品浩、金融研究所所长陈泽浩、土地局的俞汉卿、外贸学院的周汉民和市规划院的我。这个小组的工作地点最初是在外滩33号的老市政府大堂里面，这里离汪市长办公室比较近，汪市长常常到咨询小组，指导我们开展各方面的研究。

我们小组着重在金融、贸易、土地、规划、综合发展政策等15个方面开展研究。研究小组不但自己研究，依托原单位研究，还组织市内外的力量研究。包括顾问和各方面研究人士在内，有300多人。1988年5月2日，上海召开“浦东开发国际研讨会”。江泽民书记、朱镕基市长和汪道涵老市长参加开幕式。晚上由朱镕基市长宴请100多名专家学者。在那次研讨会上，我做了《上海浦东新区总体规划构想》的发言。林同炎等一些海外专家提出了很好的意见。大约是1988年夏天，有一次到市委向江泽民同志汇报，江泽民同志说：“对浦东开发研究一定要支持。”

1988年5月，浦东开发国际研讨会结束后，与会者考察陆家嘴

汪道涵同志还带领我们到芦潮港去考察过。当时对浦东开发的范围、具体位置并不确定，另外对上海向何处发展是有插曲的。20世纪80年代针对究竟开发浦东还是别的地方，争论蛮多的，就是我们平常讲的“北上”“南下”“西移”“东进”。经济学家于光远当时比较倾向去金山，也就是“南下”，但金山离上海比较远，可以在那里建设一个相对独立的城市，却没法真正解决上海金融等第三产业功能不足的问题。相对来讲，开发浦东最合适。“东进”也符合国际大都市发展的规律，先沿河、江两岸，然后从上游到下游、从河口再到海口。上海实际上已经验证了这一点。

从基础设施来讲，浦东是薄弱的，电力、道路、水路交通都不理想，唯一一个优势就是污水排放口在东面，许多人不看好浦东。“宁要浦西一张床，不要浦东一间房或者一套房”，这个说法当时很流行。浦东的社会经济基础大都是农村型的，有少部分是半城市化的。加上当时沿黄浦江有石油、造船、纺织、炼钢四大传统产业，污染不小，因此世界银行专家不赞成开发浦东。后来我们经过讨论、辩论，推荐开发浦东为第一方案。另外我们在跟德国、法国专家讨论上海地铁2号线走向时，也提出浦东没地铁，不利于浦东开发的问题。本来2号线不是往浦东，后来我们感觉到，既然力争要开发浦东，没有大容量的交通怎么行？在2号线选线已定，很快要开工时，我们硬是把它扭过来，穿过黄浦江，再进入浦东。地铁一般都在道路底下，浦东陆家嘴地区没有东西向的路，我们千方百计规划出“世纪大道”，就是曾经的“中央轴线大道”，为地铁2号线深入浦东腹地创造了条件。

现在回想起来，当时为什么选择开发浦东？20世纪80年代上海滩真的是到了要“瘫”下去的地步。市区太小，螺蛳壳里做道场，每年要承担国家相当的财政收入贡献量。记得当时整个上海一年就165亿的财政收入，上交国家105亿，自己留下60亿，真是吃饭财政。如果上海要发展，就真的需要空间的拓展，改变局促的局面。城市长期超负荷运行，带来交通紧张、住房困难、环境污染等严重城市病。浦东开发顺了民意。

值得一提的是1989年5月4日的那次浦东开发的汇报会。当时，朱镕基同志刚从北京、天津考察回来，就立即到浦东听取开发浦东研究情况汇报，会议地点选在杨高路旁边的公交五场的一个车间。朱市长在听完汇报后当即表示要向北京、天津学习，加大上海开发浦东的力度。

邓小平同志一直倡议并要促成浦东开发开放这件事。浦东开发是一张政治牌，很重要，它彰显中国继续改革开放的决心。浦东这个牌打得好。我们国家北面已经有了辽东、苏东、山东，然后下面有浙东，再下面是闽东、广东，都是东，唯独上海的浦东还是比较后进。那么现在看来，小平同志的这个布局是非常大的。

浦东开发开放是上海提出、中央批准的一项国家战略

“浦东新区”是后来的叫法。1986年国务院批的《上海城市总体规划方案》还叫“浦东地区”。当时我们在规划院做浦东总体规划时也称“浦东地区”。1987年浦东开发研究小组提出了“新区”这个概念。提出新区的用意是有别于特区，也有别于经济开发区。按照镕基市长讲的，“不特而特”，更容易利用特区和开发区的政策。不过它是城市里新开发的区域，不像深圳是在广州之外的另外一个地方。新区“新”在它的很多事情都可以重新考虑，不受制约。1990年国务院批准的100号文件，就称“浦东新区”了。

党中央、国务院是从国家战略决策的高度同意浦东开发的。无论是政治牌、经济牌，还是上海牌、中华牌、国际牌，都是为了突破东部沿海改革开放的封闭状况，尤其是上海，处于长江和沿海这样一个交叉地区。如果把沿海比作“弓”，长江比作“箭”，那么上海就是“弓”上的中间点，“箭”上的顶尖部位。上海历来是中国经济发展的重点地区，海外影响比较大。从国家战略的高度来看，开发浦东就不只是市区扩大到浦东的问题了。国家战略的高度体现在“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”这16个字上。浦东开发不仅为上海，而且为全国，要实现服务全国，面向世界，这种指导思想贯穿在浦东开发的全过程，使浦东新区很快达到了一种新境界。

早前，我们小组对浦东开发形态有个基本设计。规划了金融贸易、出口加工、自由贸易和高科技四大功能。自由贸易区，后来实际上搞成了保税区，就是商品进入这个区以后关外境内，免税、保税。出口加工区，主要受深圳蛇口来料加工等的启发。陆家嘴定位很清楚——金融贸易区。这三大职能先行。此外还有一个高科技。上海要发展不能靠传统工业，不能靠大规模的能耗工业，于是规划了25平方千米的高科技园区。此外还为浦东新区规划了五个综合功能分区，包括周家渡——六里分区、陆家嘴——花木分区、庆宁寺——金桥分区、北蔡——张江分区、高桥——外高桥分区。继这五大功能分区之后，包括迪士尼乐园的川沙这一块也成为新的综合功能分区了。这些功能区决定了当时浦东的经济支柱。

陆家嘴中心绿地旧貌

浦东的早期开发

20世纪八九十年代，上海分别组织过两次出国考察团，对外宣传浦东开发开放。第一次是吸取日本专家小林实利用举办国际博览会促进浦东开发的建议在1988年3月由老市长汪道涵率团，前往日本，以“上海浦东开发和国际博览会”为主题，先后在大阪、东京和横滨召开报告会。第二次是1990年1月由市政府副秘书长叶龙蜚同志带团，前往美国、加拿大、泰国，以“上海浦东开发开放”为主题，向国际友人和企业家宣传浦东开发准备和开发政策等。

1990年2月，市计划委副主任吴祥明专门联系我们，说市政府准备向国务院副总理姚依林汇报浦东规划，要我们准备图纸、材料和报告。后来我们才知道，这一年春节小平同志又在上海。他老人家再次提出浦东开发，得到中央高度重视。姚依林回北京不久，中央作出了开发开放浦东的重大决策。4月18日，李鹏总理在上海宣布：党中央和国务院同意上海市加快浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。4月29日，我接到通知，由沙麟同志和我一起筹备“市政府浦东开发办公室”。4月30日，第一批抽调到浦东开发办的同志在市政府碰头。会后大家立即奔赴浦东现场办公！为了让开发办的同志有个办公场所，市政府副秘书长夏克强同志带人在陆家嘴地区选址，偶然发现浦东大道141号浦东文化馆沿马路的两层小黄楼合适。那时候小黄楼的底楼还有洗澡间、卫生间、库房，乱七八糟。我们立即发动大家用两天时间整理干净。5月3日，浦东开发办公室正式挂牌。朱镕基、黄菊、倪天增同志都到场了。

当时小黄楼门口挤了很多人。闸北区有位公务员叫王有福，主动要求参加浦东开发，后来他如愿以偿。还有农民表示要捐出自家的房子和地。严桥乡高潮大队的家具厂送来家具。水厂、煤气公司送水、送气。市政府办公厅送来办公桌椅和空调。当时办公条件艰苦，我们四个主任挤在一间办公室，接待来访客人，讲到口腔发炎，忙得都顾不上吃午饭。当时靠的就是这股劲！

当时除市政府有浦东开发办，各区都有，川沙县也有，形成了“浦东开发办热”。市政府浦东开发办公室负责浦东这个范围内的规划协调、项目洽谈、政策落实和对外宣传。说到开发进度，浦东开发研究时是这样描述的：大致三四十年的时间，基本建成。三四十年是跨世纪的，当时离21世纪还有10年。浦东开发可划分为三个阶段，第一階段起步开发大概5年，第二阶段重点开发大概5到10年，第三阶段全面开发大概二三十年。也就是说，先启动开发，然后重点开发，再全面开发。1990年开始启动。杨高路工程，建了六车道，当时在上海来讲很了不起。1990年9月，开始建设外高桥、金桥、陆家嘴三大开发区。继三大开发区先行之后，1992年7月，张江高科技园区也起步开发了。这四个各具特色的国家级开发区，好比四根顶梁柱，支撑着浦东新区的发展。1993年浦东新区开发管理体制从开发办提升为管委会。根据现代农业发展的需要，国务院又批准了孙桥现代农业区成为国家级开发区。

记得有一次我和叶龙蜚接待一位“海归”，陪他考察外高桥。外高桥是保税区，但当时除了以前海滨浴场留下的一个水塔，全是芦苇荡，没什么好看的。外高桥的项目是从保税项目先开始的。金桥开发区建设主要依托友好城市项目。友城大阪的企业家投资了300万元人民币的“爱丽丝”内衣项目。日本藤田公司，在金桥建了0.5平方公里的工业用地开发。在陆家嘴，首先是中国人民银行上海分行搬迁过来，还有建行、招商行等国内银行也纷纷搬过来。1991年，朱镕基同志访问法国时，决定和法国合作，进行陆家嘴金融中心规划，以提升陆家嘴金融贸易区的功能定位。国际招标的方案来了，对外影响更大了。规划先行，基础先行，科技先行，金融先行，开发策略正确，这样人才来了，资金来了，还有各方面的项目也就来了。

浦东开发从一开始就明白，中央政府只给政策，不会下拨资金的。当时有一个叫“52111”的政策，是给整个上海的，如五亿技术改造资金等，上海则把这个政策倾斜到浦东。另外，我们搞土地空转，把部分集体所有权的土地，“背书”以后预征，作为开发区的预征土地。这样把土地预控、预储起来。建立开发公司，由开发公司出面把中国商业银行在海外的金融机构引进来，组成中外合资公司，利用引进的资金搞基础设施开发，变“生地”为“熟地”，然后一块土地一块土地去卖。当时一个很盛行的话叫“筑巢引鸟”“引鸟筑巢”“鸟带巢来”。“筑巢”就是你先筑路，先土地开发;“引鸟筑巢”就是吸引企业来搞土地开发，比如日本藤田公司，它是来“筑巢”的，在金桥开发区建了一块工业用地;“鸟带巢来”就是企业来了必然会带项目来，项目和土地开发同时进行。

我们回顾浦东开发的准备、研究和早期开发，不是故步自封，也不是居功自傲，而是要从过去吸取经验教训，振作精神，团结一心，把浦东开发大旗举得更高。

1990年7月，浦东开发办领导在商讨浦东开发规划（左起：李佳能、沙麟、杨昌基、黄奇帆）

2019年8月20日，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区揭牌！党中央、国务院赋予上海改革开放新的任务和使命。这一重大消息使我回忆起1990年4月18日党中央、国务院宣布上海浦东开发开放的激动时刻。我是最早参与浦东开发规划、策划、研究、咨询和开发建设的浦东“老开发”之一。当年浦东开发开放是为了实现“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的宏伟目标。而今，临港新片区肩负着“开放临港、促进浦东、提升上海、服务全球”的重任。新的任务一定能完成！新的目标一定能实现！我衷心祝福上海自由贸易试验区临港新片区“一马当先，马到成功”！（编辑 黄艳）