成都市武侯区社区治理机制改革观察

苏清涛

“现在，居民享受到的是更加温馨、更接地气的服务，再也不觉得这里只是一个办事的‘衙门了。”在谈到近年来社区服务的变化时，成都市武侯区桐梓林社区一位普通居民发出这样的感慨。

社区，是城市的细胞。在传统的社区管理中，虽然人们一再强调社区的服务功能，但由于社区工作的行政化倾向，容易导致社区两委“不堪重负”，同时，因为社区在服务上的“一刀切”，老百姓的个性化需求也难以得到满足。但在成都市武侯区，随着“网格立体化、主体多元化、服务社会化”的新型社区治理机制的建立，这一个难题得到了破解。

2014年12月20日，此项改革获得了《求是》杂志“2014第九届中国全面小康论坛”评选的“中国十大社会治理创新”奖。

管理上减法  专业上做加法

以往一入冬，武侯区民政局及社区的工作人员就会将慰问的棉被送到贫困户家里，到了节假日，还会送上一桶食用油。但对于一些贫困户来说，这些带着浓浓暖意的慰问品，并不意味着真正的“雪中送炭”。去年冬天，家住玉林街5号的孤寡老人刘泽高又收到了棉被，但他前年领到的新棉被还没有开封。

从2014年4月开始，这种“一厢情愿”的服务得到了改变——社区在送慰问上门之前，会先上门做个调查，以求精准满足贫困群众的当下需求。今年，社区送给刘泽高的是他最急需的羽绒服和电热水壶。

2014年12月25日，本刊记者走进桐梓林社区居委会办公室旁边的综合服务中心，只见墙上的白板上贴着黄、红、蓝、绿几种彩色字体的“温馨提示”：“我们为你准备了老花镜;不小心受伤，请来取用医疗包;口渴了，进来坐坐喝杯水;我们还有针线包、微波炉提供。”这让前来服务中心办理保障房租赁的王大爷感觉很受用，他说，这才像是给居民办事的地方。

事情办得也很顺畅，不到十分钟时间就办完了。由于之前工作人员在电话上已充分告知详细办事流程，所有资料一次搞定。“不像之前，来来回回补资料要跑很多趟，又累又气人。”王大爷说。

种种改变，源自武侯区施行的“网格立体化、主体多元化、服务社会化”的社区治理机制改革。2014年4月，为了更贴近民生诉求、“零距离”满足居民的个性化需求，武侯区将原来下沉到社区办理的涉及计生、民政、劳动就业、残疾人事业及帮扶、住房保障等10类共139个项目的公共服务全部外包给社会组织。 区政府对社会组织的进入设置了严格的门槛，并委托成都汇智社会工作服务中心等专业第三方机构对参加投标的社会组织进行准入评估，改革中存在的问题和成效，也交由第三方去评估。同时，成立“武侯区社区治理创新促进中心”，与专业社会工作机构合作，围绕网格治理机制改革，开展研发宣传、能力建设、监测评估三项工作，为社区治理机制改革的深入推进提供全方位的支持。

在桐梓林社区，139项服务整体交由“你我他社区治理行动与研究中心”（以下简称“你我他”）承接。“你我他”成立于2014年4月，由5A级社会组织爱有戏发起成立，是首批积极响应武侯区社区网格治理机制改革的社会组织。

该服务中心负责人崔英杰介绍，每周，“你我他”都会与社区两委开一次联系会，通报并研讨工作中遇到的问题。每月月初还会将上一个月的财务报表、资金使用情况说明等对外公布，以便社区及居民监督。

通过改革，原来由各街道办“养”的573名公共服务协管员全部“过渡”到社会组织。武侯区民政部门相关负责人介绍，今后，随着服务工作的外包，街道直接雇佣的社区工作人员将减少，但这并不意味着政府和社区做的事情就相应减少了，而是将工作的重点转移到对服务质量的监管和对服务主体的培育、居民自治上面。

服务精细化  让网格“立”起来

服务外包，需要一套更精细化、立体化的治理体系来配合。

家住梓潼苑小区的刘小珍阿姨说，近几个月，常有工作人员主动到每栋单元楼里询问老人、残疾人是否需要帮助。而在以前，除非节假日，居民要享受这样细致的服务几乎是不可能的。

这一变化，得益于“网格立体化”的改革。自2009年起，武侯区各社区将工作站、流管站、综治站整合为“社区综合服务管理站”，并实行“一岗多责、一人多能”。据桐梓林社区党委书记张家蓉说，当时，是社区两委直接对接每户居民，虽然社区工作人员做到了“一竿子插到底”，但由于居民与社区工作人员相互都有陌生感，加上“一人对多户”，一些居民的个性化服务需求难以得到满足。

为破解这些难题，武侯区于去年4月开始探索构建社区“四级立体化网格体系”。以桐梓林社区为例，社区为一级网格，由书记张家蓉和主任刘伟任负责人，主要负责两委、综合服务管理站的职责。

同时，再根据社区人口户数、院落性质等因素，将社区划成5个大的片区，即二级网格，由“两委”成员5人担任各二级网格的负责人;每个二级网格，都成立了党支部、管委会，由社区两委成员任书记、主任，负责整合在该网格中参与社区治理的资源，比如提供服务的社会组织、志愿者服务组织。

三级网格是二级网格下的自治院落、物管小区、驻区单位等网格单元，如第五片区分为梓潼苑、圣安卓、世纪锦苑、芳草地等4个三级网格，分别由居民代表或物管工作人员担任负责人，主要承担网格内社会管理和公共服务具体“落地”的职能工作。

四级网格则是对三级网格中人口较多的自治院落、物管小区进一步划小的网格单元，甚至可以精确到单元楼，由各楼的楼长担任负责人，负责楼道管理、收卫生费之类的事项。

张家蓉告诉本刊记者，四个层级的网格之间并不单纯是统属关系，而更是监督合作关系。“行政一类的事项操作上，是自上而下传达，但在居民服务需要及意见的反映上，则是自下而上逐层反映，这样，居民对个性化服务的需求便得以保障。” 张家蓉说。

“目前，网格立体化的构架已在各社区基本搭建起来，但精细化治理的目标还需要努力。要让每一个网格‘有血有肉，还需要一个过程。”武侯区民政局相关工作人员展望道，立体化网格体系要收到好的实效，不仅需要社区工作人员的努力，更需要居民自治能力的提升，也只有在服务社会化和居民自治充分健全之后，网格才能够真正“立”起来。

反“客”为“主”  构建多元化治理格局

临近年底，社区的安全工作显得比平时更加重要。很多小区的居民代表都建议在单元楼装上摄像头，但资金从哪里来呢？

玉林东路社区已经在多个小区内安装了摄像头，有这方面的成功经验。据社区党委副书记甘玲介绍，解决这种问题，通常是由居民代表们贴个倡议书，向小区居民集资，但这样的事情，以往很难得到居民的“一致同意”，还需要居民代表们去做思想工作。“其实，一个普通的小区摄像头的花费一共三四千，负担也不重。关键是院落自治小组要把情况公布出来，征求居民的同意，如果有居民不同意的话，居民代表再逐户去做思想工作，最重要的是将资金使用情况在院落公告栏上公布，以便大家监督。最终大部分人都会同意，事情也办得成、办得好。”

在不远处的梓潼苑小区，正在热心地为小区的安全事务忙活的刘阿姨，其实并没有居民代表的“名分”。前一段时间，刘阿姨来桐梓林社区综合服务中心的柜台上办事，工作人员问她有没有兴趣参与社区的一些活动，正好刘阿姨退休无事，就爽快答应了，并逐渐成为社区的一个活跃分子。另一些“有名分”的居民代表，则是按照一户一票的方式选举产生的。报名参选的，大多是退休或没有工作、热心为大家服务的老人。

在武侯区各个社区，居民自发参与社区的服务和自我管理，正推动社区工作由“管理”向“治理”的转变。

“治理”与“管理”虽仅一字之差，在小小的社区，其间的差别有多大？武侯区民政局一位工作人员形象地说：“管理，就是我要搞个活动，给你下达任务，要你出节日、出人;而治理，则是要过节了，一些居民会主动问社区两委、社会组织，‘马上过节了，我们是不是需要搞个活动，大家热闹热闹啊，然后，大家一起出方案，一起行动。”

“以前政府管理一竿子插到底，居于绝对主导地位，虽然一直说‘社区是我家，建设靠大家，事实上社会主体往往相当于‘客人。而以后，社会组织、院落自治组织、志愿服务队伍等将由‘客人变为主人，主导社区治理工作。”武侯区民政局局长杨海平生动地描述，“多元参与、协商共治”已成为武侯区社区治理的基本思路。

桐梓林社区综合服务中心负责人崔英杰认为，从管理到治理，是一个将社区权利移交给居民的过程，社区治理更能体现居民的声音和意愿，居民提出的建议意见能够真正落实到社区的决策上面。“实际上，社区的大小事务都需要居民参与，比如社会组织在小区里面组织捐赠救助物资等，有人可能会提出异议，为什么他家有我家没有？这就需要大家共同讨论，具体哪些人有资格领取。因此，从管理到治理，也是一个主体多元化的过程。”上述武侯区民政局工作人员说。