改革开放时期全国建乡始末

白益华

1979年春到1985年2月，中国农村进行了一场具有重大意义的政治体制改革，将农村基层实行了20多年的人民公社政社合一体制，改革为乡、民族乡、镇人民政府，从而使我国农村基层政权建设跨入一个新的发展阶段。当时我在民政部民政司工作，有幸成为这场改革的亲历者。

农村政治体制改革呼之欲出

中国农村基层政权组织，1958年以前叫乡、民族乡、镇人民政府。1958年，随着人民公社化运动兴起，全国很快建立了政社合一的人民公社体制。人民公社管理委员会既是农村基层政府组织，又是集体经济组织。这种体制超越了农村生产力发展水平，既不利于党的建设和政权建设，也不利于农村经济发展，极大影响了广大农民的生产积极性，也影响了群众生活水平的提高。

党的十一届三中全会后，安徽凤阳小岗村农民率先打破人民公社吃“大锅饭”的经济模式，第一个实行大包干的农业生产责任制。此后大包干责任制即在全国各地逐步展开。到1981年前后，全国农村已有80%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，人民公社作为集体经济组织的体制面临巨大冲击。

在这种情况下，四川广汉县在省委指导下，开始对人民公社政社合一体制进行改革探索，并于1980年4月率先建立了全国第一个乡政府。

广汉县向阳公社是该县比较好的一个公社。1981年10月中旬，民政部部长程子华带领崔乃夫副部长和我，一同去广汉县调查向阳公社建立乡政府的情况。向阳乡党委书记说：人民公社化前向阳乡经济发展较快。1949年粮食产量600多万斤，1957年上升到800多万斤，人均分配粮食495斤，现金68元。人民公社化二十多年，到1976年，人均分配粮食620斤，现金74元，何况1976年比1957年物价有较大增长，实际上人民公社大集体挫伤了农民的生产积极性，生产发展水平非常缓慢。现在看来，当时说的人民公社的三大优越性恰恰是它的三大弊端，政社合一实际上就是瞎指挥的班子，“一大二公”是吃“大锅饭”的摊子，三级所有是“一平二调”的架子，其根源概出于体制本身。要改变农村面貌，按人民公社这条路再走下去肯定不行。改革开放后，我们这里实行了农业生产责任制。四川省主要领导同志到欧洲去考察，感到国外做得比较好，回来后就指示广汉县搞改革试点。这样，1979年10月，先决定把公社22名干部分成三摊，一摊抓行政，一摊抓工业，一摊抓农业，整个工作由党委统起来，收到了显著成效，尤其是工业生产翻了一番。到1980年，四川省委和地委主要领导同志认为改革应前进一步，于是在原来分工的基础上对公社进行了大胆改革。这就是将公社党委改为乡党委，公社管委会改为乡政府和乡农工商公司，生产大队改为行政村，生产队改为合作社。1981年4月，正式摘掉了人民公社的牌子，换成了乡政府的牌子。那时对这项改革定了一个原则，只做不说，对外不广播，不登报，不宣传，不参观。在向阳乡改革试点取得经验以后，广汉县即把它推向全县，并在县一级进行了配套改革。这样，全国第一个由乡政府取代人民公社的改革就在四川广汉县诞生了。

广汉县改社为乡的试点取得了成功。1980年与改革前的1978年比较，向阳乡粮食产量增长5.8%，油菜籽产量增长51%；工业产值增长一倍多，利润增长三倍多；人均口粮增加34斤，收入增加90元。

彭真指示认真调研，1982年宪法修订草案

对农村基层政权做出新规

四川广汉县改革试点的情况被一些地方知道后，一些省、县领导同志针对当地实际，也大胆进行探索，在多地建起乡镇政府。在1980年、1981年进行公社改乡试点的有吉林农安、怀德两个公社，宁夏固原县，山东菏泽县王浩屯公社，安徽凤阳县，以及北京昌平县沙河、顺义县城关、房山县琉璃河、丰台区黄土岗和门头沟区妙峰山五个公社。探索实践证明，人民公社体制改革适应农村实行农业生产责任制后的新形势，合乎民意。

对人民公社的体制改革和农村基层政权建设，中央领导同志非常重视。全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真当时正在研究修改宪法，他也负责中央政法口的工作，1981年7月，他向程子华指示民政部立即组织工作组，调研一些地方进行的人民公社体制改革情况，广泛听取地方领导同志和基层干部群众对基层政权和村级组织如何设置的意见，并及时向他汇报。他还提出，人民公社政社要分开，要加强基层政权，基层政权建设要搞好。农村基层政权设置应当遵循的主要原则是，便于基层政权密切联系人民群众，便于人民群众到基层政权办事，便于人民群众对干部的监督，便于基层政权为人民服务。根据彭真的指示，8月初，民政部派出两个工作组对农村基层政权组织的设置问题进行认真调研，一组由副部长李金德带队到辽宁大连调查，一组由崔乃夫带队到河北张家口地区调查。

李金德在大连金县调查了基层政权组织的沿革情况，并听取了当地党委、政府领导同志对基层政权组织设置的意见。他在给程子华和彭真的汇报中指出：关于农村基层政权如何设立的问题，大连市有两种意见。一种意见是以现有人民公社为基础，政社分开，建立乡人民政府，主管基层政府工作。关于经济问题，可另设适当组织管理。把大队改为行政村，乡政府领导行政村。第二种意见是把现有二三个大队合并为一个乡，设乡人民政府，大致管理1200多户，5500多人。这样，大连的一个公社要分为几个乡。为加强对乡政府工作的领导，可设立区公所，作为县政府派出机关，指导乡政府的工作。大连市多数同志认为，农村基层政府组织设置是一件牵动全局的大事，不宜做大的变动。变动太大，涉及全国几万个人民公社裁并分合，弄不好会给基层带来损失，甚至影响安定团结的大局。李金德的意见是：将人民公社改为乡，作为农村基层政权组织。乡政府的管理范围不宜过大，一般不超过三四千户，一万二千人，交通方便的地方，管辖人口可适当多一些。乡政府下设行政村，管辖范围以生产大队为基础加以调整，行政村设村民委员会，管理全村公共事务。县人民政府可根据需要，设立若干区公所，作为县政府派出机关。对社队企业要采取妥善办法加以解决，不能影响安定团结，不能影响其发展。大连市的领导同志同意将人民公社改为乡政府，以人民公社管辖范围建乡。

崔乃夫在河北张家口涿鹿县进行调查。当地干部群众对基层政权的设置有三种意见：一种是把乡设得大一些，基本恢复到1953年的状态。即全县设立七八个区，七十几个乡。一个乡一千多户，三四千人，由现在的七八个大队组成；一种是乡设得小一些，二至四个大队成立一个乡政府，平均一个乡五六百户，人口稠密或稀疏的地区可以多于或少于五百户。全县可设立130个乡政府，相应设立十几个区公所；第三种意见是以行政村为单位建立基层政权，叫村或乡政府。一个生产大队就是一个村政府（个别的也可以合并），全县约设立400个乡（村）政府，相应设立二十几个区公所。经过分析讨论，比较利弊，包括县委、地委同志均倾向于第三种意见。

两个工作组回京后，都向程子华、彭真做了汇报。

1981年10月，彭真又找程子华，指示民政部再次深入基层，不仅对农村基层政权组织，还要对城市基层政权组织如何设立进行调研，并听取基层意见。于是，民政部又派出几路工作组。

10月10日至13日，程子华带领工作组到四川广汉县调研。他在广汉县调研之后说，彭真同志很重视基层政权建设，人民公社政社分开，中央已经定了，乡政府怎么建设，公社大、中、小不等，经过这么多年建设，社队企业又那么多，经济如何处理，通信联系、生产资料怎么办，都是很复杂的问题。既然要搞改革，那就要稳妥，不然就要出乱子，出了乱子损失就大了，现在干部群众都认为不敢再折腾了。看了广汉县的经验，我看公社变成乡，政权不会乱，经济不会乱。此次调研回京以后，他给彭真写了一份汇报，主要内容如下：

彭真同志：

从十月十日到十月十三日，我到四川走了一趟，重点是了解广汉县的基层政权体制改革情况，听取了县、乡、村三级干部的汇报，并跟他们交换了意见。总的印象是，他们的改革是成功的，可行的。

广汉县基层政权体制改革的重点是改变政社合一的体制，撤销人民公社，建立乡人民政府。实行政企分管，乡人民政府主要管理政权方面的工作，专业公司管理集体企业。四川过去是以乡为基础建立的公社，现在由公社改为乡，没有合分的问题。如这次我重点了解的向阳乡，有一万二千七百四十五人，一万零七百亩地，管辖的面积长宽都是六公里；小汉乡，有一万九千三百四十四人，一万九千四百六十亩地，长和宽各约八公里。从人数方面看，虽然不少，但面积都不大，为群众办事还是方

便的。

在乡以下设立行政村（即原来的大队），村以下设合作社（即原来的生产队）。

在经济方面，他们的做法是成立农、工、商三个专业公司。农业公司主管培训技术骨干，推广新技术、良种，植保和财会人员的辅导。由于它是服务性质的，推广技术需要的经费，拟与合作社协商解决（省内其它县采取由技术推广站同生产队订立合同获得一些费用）。工业公司主管全乡的工业生产。成立以前按厂清产核资，按照各合作社（即原来的生产队）过去出人和投资的多少入股，以后按股分红。工人改为工资制，不再参加社员分配。商业公司主管全乡的供销工作。由供销社和公社供销经理部组成，完成国家税收任务以后，将一部分利润返还各生产合作社。三个公司经理和企业的领导实行聘任制，职工除原供销社的以外，实行招考录用制。

广汉县的改革是成功的，不但没有影响经济发展，而且调动了群众的积极性，促进了经济更快发展。

10月11日至16日，李金德带领工作组到吉林农安、怀德调研。他分别调查了两县的哈拉海公社和二十家子公社改乡情况后认为，以原公社为规模改乡是可行的。

10月20日，崔乃夫带着我和他的秘书一起乘火车去银川，调查固原体制改革情况，并到银川听取宁夏回族自治区领导同志的意见。他的意见是赞成固原的改革，撤销人民公社建立乡政府。此后不久，他又带领工作组到四川成都去调研，还顺便于11月7日到广汉县调研了该县将城郊公社划为三个乡的情况。崔乃夫认为，把大的公社划小，要注意三个问题：一要充分酝酿，多做思想工作；二要正确公平地处理企业、地界和财产；三要解决好分乡划界中出现的问题和矛盾。

以上调查都及时向彭真做了汇报，使他了解了全国政社分开、建立乡政府试点的经验和问题，为修订宪法关于农村基层政权组织的设置问题提供了材料和依据。

就在全国部分地方进行人民公社体制改革、建立乡政府试点的关键时刻，1982年4月22日，五届全国人大常委会第二十三次会议在北京召开。会议审议通过《中华人民共和国宪法》修订草案，并向全国公布征求意见。草案对农村基层政权组织做了新规定，即“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。同时规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他各种形式的合作社经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。这就是说，今后农村基层政权组织将是乡人民代表大会和乡人民政府，1978年宪法规定的农村人民公社将不再是农村基层政权组织。这一规定，是对农村基层政权体制的重大改革，是对正在进行人民公社体制改革、建立乡政权的地方改革工作的充分肯定。

对此，彭真在宪法修订草案的说明中特别指出要加强基层政权。他说：“基层政权是人民民主专政政权的基础组织，是国家各项工作的一个重要落脚点。基层政权真正掌握在人民手里，由人民直接选举、监督和罢免，同时接受上级政权的领导或者监督。这样，社会主义高度民主就有了坚实的基础。”

宪法修订草案的公布和彭真的说明，给已经进行建乡试点地方的干部群众以巨大鼓舞，也给还没有进行改革试点的地方指明了方向，使进行试点的地方迅速增加，在更大范围内有领导、有计划、有秩序地展开。据不完全统计，草案公布后，全国进行建乡试点的省级单位在北京、河北、吉林、山东、江苏、安徽、福建、四川、甘肃九个省市的基础上又增加了山西、辽宁、贵州、新疆四省区；进行建乡试点的，由原来的51个县、市辖区的213个公社增加到58个县、市辖区的230个公社。原来试点的北京等九个省市也在本行政区域内扩大了试点范围。截至新宪法正式颁布的1982年12月底，在全国进行试点的13个省、自治区、直辖市中，已有20个县、市辖区的182个公社完成了试点，38个县、市辖区的48个公社仍在进行试点，全国建乡试点较早的四川广汉、邛崃、新都三县，安徽凤阳县，甘肃的古浪县五县已在全县范围内完成了人民公社政社分开工作，在全县建立了乡政府。全国其余省、自治区、直辖市正在酝酿建乡试点。

1982年7月，中央召开全国政法工作会议。会议确定，加强基层政权建设是民政部门的重要任务。当前主要是要强化农村社队基层政权的作用，并有计划地进行建乡和建立村民委员会试点。会后，作为负责全国政社分开、建乡工作的民政部加大了对此工作的指导力度。

8月，鉴于政社分开、建乡试点不断扩大，也出现了一些问题，民政部党组决定召开全国建乡试点工作情况座谈会。8月12日，民政部向北京、四川、吉林、河北、安徽、江苏、山东、福建、甘肃九个省市民政厅发出会议通知，要求迅速派人到已经试点的社队，对建乡规模，是以社建乡好，还是小乡好；乡政权的主要任务是哪些；乡政权组织机构设置和人员编制；乡政权以下基层组织的设置以哪种形式为好；村民委员会如何建立，其性质、任务是什么，与乡政权是什么关系，如何进行工作等问题进行分析研究，提出意见。同时对建乡以来的主要成果和问题认真总结，为开好这次会议做好准备。9月2日，会议如期在北京召开。与会的九省市民政厅、局和建乡试点单位领导同志各自汇报了建乡试点情况和对农村基层政权建设的意见、建议，并就有关问题进行了认真研究分析。会后，10月15日，以民政部党组名义，向彭真和陈丕显写了报告。报告汇报了三个大问题：一是全国建乡试点情况；二是对建乡中若干问题的讨论；三是对今后建乡工作中的几点建议。会议对乡的规模、乡政权的任务、乡的机构设置和人员编制、村级组织的性质和名称、乡政府的经费五个问题进行了认真分析和讨论，广泛听取了意见、建议，并对全国建乡工作提出三条建议：

（一）政社分开、建乡工作宜早不宜迟。当前，有些省、市、自治区党委对试点工作已做出统一安排和部署。参加会议的同志希望宪法正式公布后，中央对这项工作尽快做出具体指示。

（二）公社体制改革，涉及农村政治、经济、社会生活各个方面，也涉及对旧观念和习惯的改变。希望各省、市、自治区加强领导，认真总结试点经验，制订切实可行的规划，有步骤、有秩序地进行。村民委员会的建立可以按照全国政法会议纪要精神先行试点，也可以和建乡试点结合进行。

（三）加强思想政治工作。建乡试点是件很复杂很细致的工作。要以党的十二大报告中关于建设高度民主，发展基层社会生活的群众自治的精神为指导，加强宣传教育，使干部群众从理论和实践上深刻理解政社分开的必要性、迫切性和建乡试点的重要意义。

民政部全国建乡试点工作情况汇报会后，全国建乡试点进一步广泛深入地开展起来。

宪法正式颁布，明确农村基层政权组织

是乡政府，建乡试点全面展开

1982年11月26日，五届全国人大第五次会议在北京召开。会议的主要议题就是讨论审议《中华人民共和国宪法》修改草案。宪法修改委员会副主任委员彭真做了关于《中华人民共和国宪法》修改草案的报告。其中，他讲道：“宪法修改草案规定：‘中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。根据这一原则和新中国30多年政权建设的经验，草案对国家机构做了许多重要的新规定。

……

（五）在中央的统一领导下，加强地方政权的建设。……地方各级人民政府分别实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这些规定同样适用于民族自治地方。

（六）改变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权建设，也有利于集体经济的发展。至于政社分开的具体实施，这是一件细致的工作，各地要从实际出发，因地制宜，有领导、有计划、有步骤地进行，不要草率行事。

会议表决通过了《中华人民共和国宪法》。其中规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。同时规定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。这就说明，今后农村的基层政权组织是乡人民代表大会和乡人民政府，人民公社只是农村集体经济的一种组织形式。新宪法的这一规定，是对农村基层政权体制的重大改变。

新宪法的公布实施，是对全国进行政社分开、建立乡政府试点工作的最大肯定和强有力支持，是对正在进行建乡试点和即将试点的地方干部群众的巨大鼓舞。

1983年1月2日，中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》的通知，规定：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设，准备好一批改一批。在政社尚未分开以前，社队要认真担负起应负的行政职能，保证政权工作的正常运行，在政社分设后，基层政权组织，依照宪法建立。”有了宪法和中央文件的明确规定，全国政社分开、建立乡政府的试点工作进入全面铺开阶段。

据民政部1983年6月底的统计，从1月开始，全国除西藏外，其余各省、自治区、直辖市都开展了建乡试点。截至6月底，全国试点的县、市辖区共800个，试点的人民公社共5767个，全国已建立乡政府6402个，其中北京、天津、河北、内蒙古、吉林、江苏、安徽、河南、四川、云南、陕西、甘肃、宁夏13个省、自治区、直辖市的许多县已全部完成政社分开、建立乡政府的任务。

到9月，试点工作进一步加快。开展试点的县、市、市辖区已上升到967个，试点的人民公社已上升到10693个，全国已建立乡政府数上升到13426个，除大多数省、自治区、直辖市的许多县完成建乡任务外，天津市在全国第一个完成了政社分开、建立乡政府的工作。

从以上数字可以看出，在1983年10月12日中央《关于实行政社分开建立乡政府的通知》发出前，全国除西藏外，各省、自治区、直辖市都进行了试点。其中，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏23个省、自治区、直辖市基本都是以原人民公社的管辖规模进行建乡试点，福建、山东、广东、贵州、云南、新疆六个省、自治区基本都是以几个生产大队为规模进行建乡试点，山东、陕西、甘肃三省也有少数县进行了建小乡的

试点。

各地区试点工作中，一方面从本地实际出发，认真制定方案，借鉴其他地方的成功经验，积极做好工作，同时，还认真研究和探索建乡中出现和应当解决的一些问题。

（一）关于乡的规模。这是建乡试点中各地反映和研讨的最主要、最集中、争论最大的一个问题。大致有两种意见。第一种意见，主张一社一乡，即以原人民公社管辖范围建乡。其理由：一是有利于安定团结。每一项体制变动，基层干部群众的思想情绪需要几年时间才能安定下来。广大农民渴望一个长期稳定的生产和生活秩序。二是有利于发展小城镇。打破现行区划建乡，势必影响小城镇建设，也会影响社会稳定。三是有利于巩固和发展集体经济。一般社办企业都有上百万元或者更多固定资产，同农民利益密切相关，重新划乡会影响社办企业发展，处理不好会拆散集体经济。第二种意见，主张实行小乡制，以公社下辖的管理区、几个生产大队合并或者一个生产大队建小乡。这样，农村基层政府就在群众身边。一是便于领导；二是方便群众；三是便于群众对乡政府和干部的监督；四是便于实行民主选举；五是人情地理熟悉，对发展生产和搞好社会治安有利。这个问题争论较大，因此试点中出现了既有以原公社为规模的建乡模式，也有将公社管辖区为规模和几个大队合并建乡以及以生产大队为规模建乡的模式。

（二）关于乡经济组织的名称及与乡政府的关系。试点中有三种名称，一种叫乡农工商联合公司，或单设为乡农业公司、工业公司和商业公司，多数地方叫农工商联合公司；二是叫乡经济联合社；三是保留人民公社的名称。经济组织和乡政府的关系，多数是领导与被领导关系，并明确了乡政府领导经济工作的职责；也有平行关系，即乡党委、乡政府、乡农工商总公司，三驾马车，与乡政府并行。

在乡经济组织名称问题上，反映比较集中的是是否保留人民公社作为经济组织的名称。对此也有两种意见：一种意见是取消人民公社名称，因为它已名不副实；另一种意见是保留人民公社名称，主要理由是宪法的修改案已经写上，广大干部群众比较习惯，国际上又有影响，以免引起干部群众在概念上的混乱，且这样有利于发展商品经济和专业化生产。

对乡政府与经济组织的关系，多数地方不赞成平行关系，主张在乡政府领导下开展工作，但乡政府不能包办或干涉经济组织的具体生产和经营事务。

（三）关于人员编制、机构设置和经费。一般以社建乡的地方这个问题不大，主要是一些以几个生产大队或者以原生产大队为规模建小乡试点的地方反应较大，出现问题较多。主要是区“实”乡“虚”，干部缺额，经费增加等问题。

（四）个别地方建乡试点机构较大，人员偏多，加重了农民负担。这种情况主要发生在个别试点，特别是没有进行认真细致的调研、匆忙以生产大队试点建乡出现的问题。

《关于实行政社分开建立乡政府的通知》

的起草和出台

1983年10月12日，是农村基层政权改革值得铭记的日子。这天，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》（即中发〔1983〕35号文件）。它明确了这项改革一系列大的问题，是一个纲领性文件。这个文件的发出，标志着人民公社政社分开、建立乡政府试点工作全部结束，全国政社分开、建立乡政府的改革进入全面开展阶段。

中发〔1983〕35号文件的最早起草时间是在1982年全国进行政社分开、建立乡政府的试点之中，代拟的第一稿是由中共中央书记处农村政策研究室于是年12月7日起草的，之后交由民政部起草。当时我在民政部民政司一处任副处长，具体负责这一文件的起草和综合工作。这个文件虽然不长，但从起草到反复讨论、研究、修改，直到1983年10月正式发出，前后经过了近一年时间，起草的代拟稿共20多稿。

1983年4月11日，彭真就代拟稿第十稿有关问题把中央农村政策研究室主任杜润生、民政部部长崔乃夫找到他办公室谈话，又于次日给陈丕显写了一封信，并对第十稿有关问题做了批注，特别是他提出大区小乡制（即建小乡）的意见后，代拟稿又进行了修改。

彭真在与崔乃夫和杜润生谈话中说：

农村基层政权是一件大事，政社分开这个原则三中全会以后就定了，以后我想搞点调查研究，民政部、人大法工委在这方面都做了调查研究，现在宪法已经公布，建立乡政府的原则已经定了，目前的问题是如何具体化的问题。我们党的基层是支部，我们军队的基层是连队，经济组织的基础是工厂，大工厂像鞍钢的基础可能是车间分厂、是车间。一个经济组织的基础搞不好，我们整个经济组织都搞不好。我们农村经济组织的基础是集体企业，过去我们犯错误就在这一点上，我们搞了公社，搞了“一大二公”，我们犯了相当程度的主观主义。以后毛主席改为“三级所有、队为基础”，实际是农村集体组织的基础，因为到现在为止，农民基本是手工业者，还是靠牛、马、小型农机生产，几十户，生产队四五百人，200多个劳动力，这个企业应该说不小，那时包括我，头脑都有些发热。当时我们如按队搞集体经济，我们走的弯路就少一些，按队搞合作社就好。大了就容易官僚，又容易脱离群众，就容易产生损公肥私等现象。为什么群众那么反对集体，就是因为我们走向了反对面，群众的觉悟当时没有那么高，我们就勉强搞成公社，有相当时间搞大社，一体化，这就犯了错误。在战争年代，我们当时对农村，主席很强调社会发展的不平衡性。……后来就忽视了不平衡性，搞一刀切，一般化，今后要注意社会的不平衡性，今后不管干什么，都要注意这个问题。

乡政权是农村的基础。乡政权规模多大，又是一个很重要的问题，或者说规模是个带有根本性的问题，搞大了必然会产生衙门化的作风。所以，规模就是一个很大的问题。代拟稿要把大、中、小乡各自的优缺点写上，强调从实际出发，从社会条件、经济条件和地理条件出发，公社搞大是主观主义，我们不能再犯那个错误。

村民委员会是群众性自治组织，我们的基本路线是群众路线，是从群众中来，再到群众中去，这几年的问题是从群众中来的少，集中的多。群众路线是防止我们产生官僚主义的很重要的方法。代拟稿要专门写一段。不能把村民委员会当成基层政权的手脚，什么事情不能都向村民委员会布置，要保证群众性自治组织的性质，按宪法的规定来实施。

一个意见的统一很不容易。宪法中央讨论了八次，最多的一次讨论了六七天。现在宪法统一到这一点不容易。这个稿子要按宪法写。完成政社分开、建立乡政府的时间，这个问题要从实际情况出发，能把工作做好为标准。目前的问题是党没有整，在这种情况下，乡政权很难选好。（根据崔乃夫传达时的记录稿）

彭真讲完后，与崔乃夫、杜润生讨论了两个问题：一个是乡的规模，一个是完成时间。

对乡的规模，有三种意见，一是基本以公社为基础，这是目前的主要意见。25个省、市、自治区持这个意见，这是大乡，大致占70%，一般二万人口以下；二是认为公社规模大，可以把几个大队合并建乡，或者恢复到50年代的乡；三是以生产大队建乡，全国70万个。大乡的思想基础是，公社搞了20多年，围绕公社搞建设、道路、学校、医院、文化教育等，但这样规模大，不便于行使群众权利，主要是打不破“铁饭碗”，群众相信它，但不脱产干部不好用；小乡便于为群众监督，选上就干，选不上不脱产，可以打破“铁饭碗”，但经济组织如何办，配套如何办，干部的开支又怎么办？最后讨论的意见是倾向大区小乡，大区多大，没有定，小乡基本是现在的大队。这样变动容易，体现乡与群众的关系，“铁饭碗”基本可以打破。但这样乡干部怎么办？能不能这样，区是现在的公社，乡是现在的大队，乡干部半脱产，选上当，选不上不当，给干部补贴。乡干部补贴不会高，大致每年全国给乡干部补贴三四个亿。

讨论到这里，彭真说，如果是这些钱，决心可以下。

关于完成时间，有三种意见。一是赵紫阳人大报告讲的1984年上半年完成；二是1984年下半年完成；三是1985年完成。因为选举三年一次，通过选举摘掉公社牌子，不能选举代表，那样还是公社的牌子。

彭真说，要选举，一个是公社换届要依法办事，一个是整党后腾出手来搞，看来时间可能要延长一些。

第二天，4月12日，彭真又专门给陈丕显和崔乃夫写了一封信。信中指出：

乡大了容易“衙门化”，干部势必有些要脱产，成为“铁饭碗”，能上不能下，容易脱离群众，如果落选，问题很多。但是，公社已搞了二十四五年，要变的话，从物质条件到工作都有许多问题，因而不少地方不愿意变动，这是可以理解的。有同志下去调查时，群众希望划小，上面要求大，我看主要是反映了这个情况。同时，乡政权的选举必须依靠党委抓紧领导才成，我们在进城以前，每次乡政权的整顿和选举，党委都是当作一项中心工作来抓的。这一点很多同志亲身经历过。但是，现在地、县两级，领导班子还没调整，基层党组织绝大部分还没整顿，同时各级党委的工作很繁重，很难在现在集中一段时间和一部分精力来解决这个问题。从各方面考虑，目前解决这个问题的条件还不完全具备。另一方面，宪法已经公布，乡政权有一个换届的问题，如果还叫人民公社也不合适。我想恐怕需要考虑一个临时过渡的措施，分两步走。第一步，有些主张搞大区小乡的省、地区、县，现在就可以搞小乡，条件是乡干部不脱产、半脱产，给补贴。其他地方（现在可能是多数），除搞一些典型试验取得经验外，同时面上多数可以先将政企从组织上分开，乡的规模一般可以暂时按社的规模不变，实际是临时性即过渡性的，大就大一点。这样，有些乡政权的选举，可能是走过场，换换牌子，但我们可以取得较充分的时间作研究和较充分的准备工作。第二步，在地、县机构改革完成，农村经过整党，条件成熟后，再因地制宜，从实际出发，有计划有步骤地全面进行改革，建立适当规模的乡。有些同志提出大区小乡方针，即公社一般可以改设机构精干的区，作为县级派出机关，其下一般在原大队一级设乡，新选的乡干部不脱产、半脱产（给补贴）即不采取“铁饭碗”，选上的给以补贴。落选了便回去生产，这个问题，我看可以考虑、研究，暂时可不作最后决定。

彭真在代拟稿上批注的意见，涉及代拟稿九个问题中的五个问题。

关于乡政权的设置，批注：

乡的规模是个重要问题。公社化时“一大二公”吃了亏。乡大了容易“衙门化”，干部容易脱离群众，不利实行民主。这个问题现在还存在。如何解决，各方面意见不一致。主张一社一乡的理由写了，对主张中乡（几个大队一乡）和小乡（一大队一乡）的理由也要写上。

关于乡政府和乡党委的编制，批注：

如果采用大区小乡制，现在的公社干部，凡是脱产在编的国家干部，可以留在区里，待遇不变。年龄太大不宜在基层工作的，可以退休，国家养起来。今后新当选的乡干部，要改变制度，不能“铁饭碗”，选上了除还可以种田或者承包专业外，国家给以部分补贴；如果落选，就回到生产中去。

关于政社分开后原生产队、生产大队和人民公社等经济组织改革，批注：

农村的经济组织应按宪法第六条、第八条和“关于宪法修改草案的报告”写，劳动群众集体所有制是农村的主要经济形式。

关于设立村民委员会，批注：

村民委员会要按宪法的规定，坚持基层群众性自治性，自己办自己的事，不要成为政权的分支机构，要强调一下群众路线，有事要和群众商量，领导决定问题要注意多从群众中来。

关于选举乡党、政、企三个领导班子，批注最多最长，内容如下：

提议关于党对乡政权选举的领导问题再增加些内容，初步设想，大意如下，请考虑。

一、不少人关心新宪法能否实行，能否兑现。这届乡政权的选举是一次严峻的考验和对问题有力的回答。务请各级党委特别是县级党委抓紧把这次乡政权选举工作领导好。这是当前关系健全社会主义民主和社会主义法制的一件大事。

二、为保证把乡选工作领导好，党的领导必须先取得典型经验（收集经验或派人参加试点工作）。目前在进行乡选试点时，不论在党的基层组织已经整顿过或尚未整顿的地区，县级党委应派得力同志下去了解情况或者参加基层领导，吸取经验，系统加以总结和推广。这是我们在进行一项新的重大工作时的传统的方法和习惯，应该坚持和发扬。

三、整个选举工作，必须依照宪法和选举法等有关法律，实事求是地从当地实际情况出发，即结合当地实际情况领导群众进行。必须放手发动群众，贯彻执行群众路线，领导群众依法办事。如果选举中党组织所提候选人，有的群众多数不赞成，或者落选了，应当尊重群众的意见和选举结果。这样会提高宪法、法制和党在群众中的威信。反之会因小失大，会损害党和社会主义法制在群众中的威信。如果选举的结果好，会提高群众管理国家的能力和信心，选举错了，他们自己会取得经验教训。只要党在领导选举工作中不是采取放任不管的自流主义或形式主义的走过场，党委领导同志应从全局从长远利益看这个问题。

四、此外，在进行乡选举时，首先应对党员、群众特别有关的干部进行关于乡选具体工作的常识教育，教育内容要简明扼要，使群众一听就懂，并且能够掌握。

搞好乡政权的建立和选举，要具备一定的条件，如经过整党；学习和宣传宪法、选举法等有关法律，做好准备，克服派性，解决“文革”遗留问题；地方各级党委特别是县委的机构调整好，能够集中精力研究解决乡政权的问题。现在地、县机构还未解决，干部人心不稳，真正搞好乡政权的改革，条件还不完全具备。但又有一个八三年底要换届的问题，需要研究一个临时的过渡办法。这里还有个换届和保证乡选要搞好所需的时间问题，还牵连到个整党问题，请斟酌。

1983年4月26日，根据彭真的谈话、信件和批注意见，我们对第十稿做了比较大的改动，改成了第11稿。这一稿最大的改动是，乡的规模为小乡，实行大区小乡制。

这一稿形成后，由于对乡的规模认识仍不一致，崔乃夫带人去有关省市深入调研，6月，六届全国人大也召开了一次会议，特别是中央书记处7月14日开会讨论政社分开、建立乡政府这一重大改革和民政部代中央起草的关于政社分开建立乡政府的代拟稿后，这项改革的一系列问题得到明确，其中最重要的是明确了全国建乡要以原人民公社的规模为基础这一重要决定。有了中央的明确指示，代拟稿又先后起草和修改了四稿，即第14至17稿，到9月19日结束。

1983年7月14日，中央书记处开会讨论代拟稿，杜润生、崔乃夫、民政部副部长邹恩同列席会议。讨论前，先由邹恩同汇报代拟稿起草过程，文件内容及第八次全国民政会议讨论情况，并着重汇报了建乡的规模问题，主要是大乡、小乡各自的好处，大、小乡对比的情况。

书记处领导同志详细询问了现有公社规模等情况，然后发表了自己的意见。

胡耀邦：我到河南博野和北京顺义去了一下，了解了政社分开、建乡试点的情况。我看不要搞大区小乡制，所谓制，本身就是一刀裁嘛！

赵紫阳：建乡太小了不好，有的连个经济中心都没有，那不行！这事太急了不好，怎样才能稳一些。……这个问题很复杂，一二年基层不能变化太大。我的看法，原则上讲，太大不好，我看太小也不好。可以先解决乡、社分家的问题，以后怎么办再看看，不要笼统讲什么小乡制、大乡制。

万里：农村中一个比较大的问题，就是不要一刀裁。

杜润生：政社分开没有精力搞，要整党，要选举，拖几年没关系，干部脱产不脱产，乡太大了不便于选举。

赵紫阳：建政要逐步地来，这是一个长期的过程……规模问题没把握，不要全国一下子都变动，总有个习惯问题，而且目前不是非划小不可。

胡耀邦：这几年只搞政社分开，将来如何进行政权建设，调查研究，成熟以后再搞。按这个精神起草一个通知，还需要明确哪几个问题写几条。8月份书记处讨论一次，9月份发出去。因为秋收以后，县社班子调整结束。关于政权建设问题，农村政策研究室要研究这个

问题。

邓力群：政社分开以后，关键是要搞哪几件事，一定要写明确。

胡耀邦：……不管怎么样，经济不能搞乱了。

经济服务，两个文明建设，乡村建设，社会治安，社会风气，乡规民约等，要为群众切实办几件好事。

村民委员会要发挥作用。

社会治安，……一定要强调。

（以上据邹恩同会后传达记录）

7月19日，中央办公厅秘书局向民政部、中央农村政策研究室下发了中央书记处会议决定事项通知。其主要内容如下：

会议讨论了《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》。

会议认为，建立乡政权是一件大事，特别是乡的规模大小问题，由于各地情况不同，怎样确定为好，涉及的问题较多，目前对情况的了解还不充分，也无成熟的经验，立即进行这项工作把握不大，而且也不是那么着急。因此，今后两三年内只进行农村人民公社政社分开的工作，乡的规模调整问题，得经过认真调查研究，时机成熟后再行解决。

会议决定：对于政社分开过程中需要明确的一些问题，乡政府成立后首先应担负哪几项工作，请民政部和中央书记处农村政策研究室起草一个文件，八月底以前提交中央书记处会议讨论后，以中共中央、国务院名义下发。

这个通知，为民政部按照中央书记处会议的精神起草修改中发〔1983〕35号文件指明了

方向。

之后，我们又起草一稿，送中央农村政策研究室、财政部、劳动人事部征求意见，然后修改形成第18稿。并以民政部党组名义，于9月5日上报中央审定。

中央非常重视，即于9月19日召开第87次书记处书记会议讨论。会议由胡耀邦主持，杜润生、崔乃夫、邹恩同参加了会议。邹恩同回部以后，简要传达了会议讨论的情况。

胡耀邦等中央领导同志对第18稿发表了

意见。

胡耀邦：乡政府经济职能不要写那么多，那么死，下边不好办。我们生怕下边不会走，这样执行下去以后不好改。

赵紫阳：可以写简单一些，要明确乡的编制不能增加，政社要分开，其他问题再说吧。

胡耀邦：设乡长、副乡长等人员，不能那么细。

赵紫阳：设乡长、副乡长这点写上可以，增加新的乡干部，选上当，选不上不当，其他问题没有多大把握。

村委会和生产大队是什么关系？

崔乃夫：生产大队改为村委会，分三摊，党支部、村委会、村经济组织，可以叫生产

大队。

赵紫阳：村委会要否代行乡政府的一部分职能，实际上生产大队也有政企关系问题。

杜润生：政社一分开，现在底下人员增多了，负担增大了。政社分开，三摊子人，来来往往总是那么多人，群众中还没有那么多经济人才，还是那么多人轮流坐庄。

上边按宪法办，大队还是政社合一好，代行一些乡政府的职能，乡人民代表大会是一级政权，大队、自然村政社合一。

赵紫阳：农村搞了几十年，有些事不以人的意志为转移，一般地说，自然村就是一个单元，居民点嘛！不论搞什么建制，不考虑自然村行不通！一个自然村就是行政村，要有

机构。……

杜润生：生产队不能取消，取了发生两个问题，又出现合并财产权，发生平调，去掉了生产队，商业部门不好抓，一家一户没法弄。

赵紫阳：不能有两级，有了大队，又有小队，大队这一级建立在自然村，把生产队职能接过来。

崔乃夫：大队几十年，上面再变，下边没变，大队作为行政单位基本没变。

赵紫阳：搞个大框框，百花齐放，一下搞个固定模式不好办。

陈丕显：村自治，宪法定了。

习仲勋：政社分开，应是建立乡政府，不能说过去没有政权。

胡启立：北京现在完成了，可把北京材料写一下，报一下。

杜润生：现在政社分开搞成三摊子，还要整顿，经济组织搞了公司，要考虑群众负担。

赵紫阳：通知稿搞简单一些，这些问题在这说不清。写村委会和生产大队一个机构，两个牌子，可以一个机构挂两个牌子。将来看大队这一级还是一个最后的一级政权。乡政权事事要抓它，实际上大队经济职能就是政府经济职能。将来公社、大队企业都对股东负责，归个人办，公社不能包办，承包给个人，公社管管收税而已。

胡耀邦：文件写简单一些。一、还是现有公社为范围政社分开，大的分开，小的合（赵紫阳：不要合）；二、人还是以精干为原则，不增加编制，新上来干部可以社来社去，不允许增加编制，增加负担；三、村和乡的关系问题说一下；四、政社分开以后，党管什么，政管什么，原则说一下，既要统一领导，但也不要强求统一（赵紫阳：着重讲政权，不要讲经济）；五、按中央规定，今冬明春建立县新班子，整顿好，明年整党，仍按这个进度，1984年完成；文字有现在三分之二或二分之一就行了。

胡启立：党管什么，管政策、思想、干部、党员管理教育。当前政府管什么，辽宁同志说，房屋计划、资源开发，财政税收，治安，调解纠纷等。

胡耀邦：不要抓什么写一、二、三、四，着重抓什么，提醒一下就行了，再不讨论了，由书记处看一下就可以发了。

陈丕显：宪法确定政社分开，建立乡政府，党政企分开，分开多了一些东西。同意人不能增加，干部选上干，选不上不干。乡下边自然村。彭真同志说，以大队建乡，干部不脱产，我看想法是好的，目前达不到。大队和村委会关系是怎样，再来一个政社分开，没有经验。村民委员会还是一个组织好，不要搞两块牌子，一个党支部，村委会，多一个脚。村委会作为自治组织，自治方面要加强，其他工作还要落实到大队，大队一级不能搞两个组织。

建立乡政权问题，这件事还有个过程，财源、开支，谁出钱？乡财政建立必要，不然乡政权就无积极性，财政问题要写上，写原则

一些。

赵紫阳：经济方面写简单一些，不写也

不行。

崔乃夫：大队一级不要写复杂了，同意写原则一些。

邹恩同根据他的记录和回忆传达了以上内容，还和我们研究了通知稿的修改问题。

10月4日，中央办公厅秘书局将此次会议决定事项通知发给了民政部。主要内容如下：

会议讨论了《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》。

会议认为，在农村实行政社分开恢复设立乡政权的工作，目前正处于摸索阶段，文件中不宜规定得太细、太死，主要应明确一下几点原则：

1.乡的规模一般应以现有公社为单位，个别规模过大、管理不便的公社，可以划小。但公社的规模以少变动为好。

2.乡的干部必须精干，不要增加编制。将来乡干部要采取“哪来哪去”的办法，选上的就任职，落选的就到生产中去。

3.乡和大队的关系，大队实际上是乡政权下面的一级组织，它代行乡政权的部分职权。所以，村民委员会也可以和大队同为一个机构。大队的设立，一般以自然村为单位。

4.政社分开以后，乡的党、政机构的职责要明确，既要坚持党的统一领导，又要充分发挥乡政权的作用。

5.已经建立乡政权的地方，要逐步建立一级财政。

6.实行政社分开设立乡政权的工作，要从实际出发，因地制宜，不要强求一律。这项工作要不断在实践中总结经验。

7.明年秋季以前，县、社一级领导班子要力争调整完毕，以便明年冬季转入整党；不能按期结束调整班子工作的县、社，可以稍微延长一段时间。

会议决定：请民政部根据会议讨论的意见，将文件加以修改，送中央书记处和国务院有关同志阅审后发出。

根据会议精神，我们反复讨论、修改，最终形成第21稿，于9月29日报送中央书记处审定。

10月5日，收到中办秘书局送来的清样（即第22稿），征求民政部意见。民政部只在清样上改了两个字，即将第一个问题中“政社分开、建立乡政府的工作要与乡人民代表大会的换届选举结合进行”中的“换届”二字去掉了。

10月12日，中共中央、国务院正式发出《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，终于使这个前后经历近一年时间，经过反复起草，多次研究、讨论、征求意见，前后共22稿的代拟稿以正式文件出台，即中发

〔1983〕35号。文件下发后，各省、自治区、直辖市很快蓬勃地全面展开了政社分开、建立乡政府的工作。中发〔1983〕35号文件指出：

随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。为了有领导、有步骤地搞好这一改革，现将有关问题通知如下：

一、当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。……

政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行，大体上在一九八四年底以前完成。

二、乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当

划小。

在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。

三、乡的编制要力求精干，不得超过现在公社的人员编制，具体由各省、市、自治区统筹安排。……

四、乡人民政府建立后，要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权，领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。……

五、政社分开以后，经济体制的改革应继续按照中共中央一九八三年一号文件的精神进行。……

六、随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收入来源和开支范围。有关具体事项由财政部规定。

七、村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。……

八、政社分开、建立乡人民政府是一件大事，各级党委必须加强领导，坚持群众路线，做好宣传工作和思想政治工作，先行试点，逐步展开，保证工作质量。……

全国建乡从全面开展到全部完成

（一）建乡工作的全面部署

中发〔1983〕35号文件下发后，各地按照中央要求做出部署，有领导、有计划、有步骤地全面开展了建立乡政府的工作。

各省、直辖市、自治区党委、政府都很重视，建立健全了领导机构和办事机构。建乡领导小组由省政府领导负责，政府、人大、组织、宣传、政策研究、民政、农业、财政、人事等部门领导参加，下设办公室，负责和领导全省建乡的具体工作。各省还抽调一些干部加强检查指导，确保建乡工作的质量。有些省、直辖市、自治区党政主要领导同志，对贯彻中央通知提出了具体要求和意见，主要是做好思想政治工作，把工作做好做细，保证建乡工作不出问题，并在1984年内完成。有些省、直辖市、自治区召开了建乡工作会议，总结交流经验；或以党委和政府的名义发出了具体贯彻执行中共中央、国务院通知的文件。

根据各省的部署，全国除西藏和新疆需要在1985年上半年完成外，其他各地均强调按中央要求在1984年底前完成本行政区域内的建乡工作。

民政部也在1984年初召开的全国民政厅、局长会议上安排部署全国的建乡工作。民政部要求，各省、直辖市、自治区民政厅、局要在省委、省政府领导下，加强指导，切实做好建乡的具体日常工作，及时向省委、政府反映建乡工作中出现的情况和问题，当好省委、政府的参谋和助手，确保全面完成全国建乡任务。具体负责建乡工作的民政部和负责日常工作的民政司也加强了指导，深入各地调研，及时总结交流各地做法、经验及工作进展，使建乡工作在全国顺利开展。

（二）建乡工作的具体做法和步骤

各地建乡大致分为以下几个阶段：一是宣传发动，运用各种形式向广大干部、群众广泛宣传政社分开、建立乡政府的重要意义，具体做法、步骤和需要注意的问题，使他们明确这项改革的重要性、必要性和迫切性。二是酝酿讨论建乡方案。召开各种会议，听取各方意见，确定建乡规模、机构设置、人员配备等问题，通过充分讨论协商，确定具体方案。三是做好深入细致的思想政治工作和各项具体工作，保证具体方案的落实。四是召开乡人民代表大会，选举产生乡人民政府领导班子。一些地方还召开党员代表大会和社员代表大会，分别选举产生乡党委和乡经济组织。五是检查验收，合格的予以确认，不合格的进行补课，使建乡工作不致草率从事，流于形式。按照中发〔1983〕35号文件的规定，除一些试点单位外，全国绝大多数地方的建乡工作都是与乡人民代表大会的换届选举同步进行的。

（三）建乡工作的进程

建乡全面铺开后，民政部民政司建立了建乡建村工作季报制度，即每一季度都要统计一次工作情况，并及时向中央和中央有关部门

通报。

1.1983年底建乡情况。截至1983年底，全国除西藏外，28个省、自治区、直辖市在1888个县、市、市辖区的14636个公社开展了建乡工作，共建立22897个乡政府，其中536个县、市、市辖区和天津市，已在全县、市、市辖区范围内完成建乡工作。在已建立的乡政府中，以人民公社管辖范围建乡的12353个，占54%；以管理区或几个大队合并建乡的2220个，占9.7%；以生产大队建乡的8324个，占36.3%；已建民族乡233个，占1.02%。在建乡中新建镇357个。建立村民委员会的工作，绝大多数地方是与建乡同时进行的，据不完全统计，全国已建村民委员会171304个。

2.1984年第一季度建乡情况。1984年可以说是全国建乡年，这一年全国各地在当地党委、政府领导下，全面进行了建乡工作，进度较快。截至第一季度，开展建乡工作的县、市、市辖区已由1983年底的48%上升到71.61%，其中全部完成的县级单位已由1983年底的22.1%上升到49.22%，北京、天津、吉林、广东、甘肃五省市已全部完成，天津市并已完成建村工作；全国已完成人民公社政社分开的公社由1983年底的27.16%上升到41.68%。四川省出现了两个公社合并建乡的四个，云南省以公社设区，以生产大队建乡的已完成建乡总数的82%，西藏尚未开展。

3.1984年第二季度建乡情况。截至6月底，全国开展建乡工作的县、市、市辖区上升到89.38%，其中全部完成的县级单位上升到77.74%，辽宁、江苏、河南、湖北、湖南、云南、宁夏七个省、自治区全部完成。西藏从第二季度开始选择一个县进行建乡试点并完成了一个公社政社分开、建乡的工作。

4.1984年第三季度建乡情况。到9月底，开展建乡工作的县、市、市辖区已上升到96.26%，其中完成的县级单位上升到88.72%，又有河北、黑龙江、浙江、安徽、四川、贵州、青海七个省全面完成，西藏建乡的县上升到22个，开展建乡工作的公社上升到18个，山东省建立的六个民族乡中有两个民族镇。

5.1984年底建乡情况。第四季度，全国除西藏外，全部完成建乡任务。截至12月底，全国开展建乡工作的人民公社53650个，建立乡政府84347个，其中以原人民公社管辖范围建乡的44980个，占53.33%，以几个大队合并建乡的11677个，占13.84%；以生产大队建乡的27690个，占32.83%；建立民族乡2705个，占3.21%；恢复建镇4683个。全国大部分省、自治区、直辖市基本都是以原人民公社的管辖范围建乡，以生产大队建乡和几个大队合并建乡的主要是广东，广东建乡前有人民公社1893个，其中以社建乡的只有一个，其余都以几个大队合并建乡或以生产大队建乡，共建立乡政府19929个；除广东外，其余以几个生产大队合并建乡和以生产大队建乡数较多的有北京、山东、湖北、云南四省市，也有浙江、福建、江西、广西、贵州、陕西、甘肃、新疆等省、自治区的少数县建了小乡。

6.1985年2月底建乡任务全部完成。1985年，全国只有西藏继续建乡，到2月全部完成。据统计，西藏自治区原有2058个人民公社，政社分开以后，共建立乡政府2048个，建立民族乡七个，建立镇政府九个。至此，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部结束。

从1979年3月四川省广汉县向阳公社在全国第一个实行政社分开算起，到1985年2月全部完成建乡，前后近六年时间，全国农村人民公社政社分开、建立乡政府这项改革才正式宣告结束。从此，在中国农村实行了20多年的作为农村基层政权组织的人民公社终于退出历史舞台，由乡、民族乡、镇人民政府取代。

据1985年2月底的统计，建乡前全国有人民公社53641个，建乡后全国共建立乡人民政府82425个，民族乡2768个，镇政府7424个，农村基层政权组织共计92617个。全国乡政府数量大幅度增加的主要原因是部分省以原生产大队为规模建乡。

（四）恢复建立民族乡情况

民族乡是中国农村基层政权的一个重要组成部分，是指少数民族聚居的地方建立的农村基层政权组织。新中国成立后，在少数民族聚居的地方先后建立了民族乡这一组织。到1958年底，全国共建民族乡1197个。但是，人民公社化以后取消了民族乡，时间长达20余年。在全国改革人民公社管理体制、建立乡政府过程中，少数民族聚居的地方恢复建立了民族乡。

在建乡试点工作中，凡有少数民族聚居的地方都强烈要求恢复民族乡，有的省、自治区还进行了试点。除有关省、自治区、直辖市外，最为关心的是国家民族事务委员会。国家民委对此进行了大量调研，并拿出了建立民族乡的具体意见：凡是少数民族聚居的人民公社，只要少数民族人口超过50%，都可以建立民族乡。于是，国家民委有关司领导同志和工作人员，不时到民政部民政司与我们研究恢复建立民族乡问题。

1983年5月，国家民委经过认真准备和研究，专门起草一个《关于建立民族乡的若干规定》的意见送给民政部，希望以民政部和国家民委的名义向国务院报告，并以国务院名义发文件明确在全国恢复建立民族乡的有关问题。我们研究了国家民委的意见并提出了意见。5月17日，国家民委政法司给民政部民政司回函：“建议由两部委签发上报”。5月27日，《关于建立民族乡的若干问题的规定》（代拟稿）以两部委的名义报送国务院。

但是，鉴于当时全国建乡试点大致有三种情况：一是以原人民公社管辖范围建乡；二是将原人民公社改为区公所，在生产大队或生产大队合并建小乡；三是以原人民公社下辖的管理区为规模建乡，并且各地对此都在进行探索，有的领导同志也主张实行大区小乡制。因而，关于建立民族乡的若干问题的规定难以出台。

1983年6月17日，国务院法制局约请民政部和国家民委有关领导和同志，商量研究代国务院起草的关于建立民族乡的若干问题的规定稿。国家民委的同志介绍了情况并谈了意见。他们说，全国杂散居的少数民族人口约2000万，500万左右的民族人口的地方可以建立民族乡，他们主张在建乡改革中恢复建立民族乡，民族乡少数民族人口的比例为50%左右。

我当时参加了这次会议。我的意见是，目前民政部正在代中央起草政社分开、建乡工作的文件，中央对乡的规模以及一系列问题都没有明确。因此，建立民族乡的问题可再等一下。同时表示，对恢复民族乡的问题，我们是同意和支持的。

国务院法制局的同志同意恢复建立民族乡。但他们认为，目前和新中国成立之初建立民族乡时的规模相比，除少数民族的人口比例以外，其他和1955年的情况没有多少区别。少数民族人口比例是否占50%还有待研究，建议等中央关于建乡的正式文件出台以后再考虑。

中发〔1983〕35号文件出台后，为恢复民族乡打下了坚实基础。经过国家民委和民政部反复协商讨论，1983年12月9日，国家民委对代国务院起草的《关于建立民族乡的若干问题的规定》进行研究修改，并上报国务院。国务院于1983年12月29日发出了《国务院关于建立民族乡问题的通知》，从而明确了全国建立民族乡的一系列问题。

文件下发后，各省、自治区、直辖市有领导、有计划、有步骤地进行了恢复民族乡的工作，并于1985年2月全面完成，有的地方还新建了民族乡。截至1985年2月，全国共恢复建立1774个民族乡，比人民公社化前1193个民族乡增加了581个民族乡。

（五）恢复建立镇政府情况

镇是中国农村政治、经济、文化相对比较发达的地区，也是基层政权组织之一，特别是全国大多数地区的县政府驻地都设在镇。新中国成立初期，有小城镇5400多个，因为没有统一的设镇标准，所以那时镇建制比较杂乱，县、区、乡级都有，有些镇规模也比较小。之后，全国对镇建制做了调整，到1953年初，基本完成了调整理顺工作，规定凡县下之市一律改称为镇，与乡平级，同为县辖基层行政建制。1955年3月，国务院发布《关于设置市、镇建制的决定》，统一了建镇标准，到1958年全国共有镇3621个。人民公社化开始后，不少建制镇或改为人民公社，或被撤销，或划归公社领导。1963年12月，中共中央、国务院发出《关于调整建制镇、缩小城市郊区的指示》，对建镇标准做了变更。建制镇历经数次调整后数目锐减，1966年，全国只剩下2000多个镇，至1982年底，共有镇2687个。

党的十一届三中全会后，农村形势发生很大变化，特别是实行改革开放、对内搞活的政策后，大批农民自理口粮到集镇落户、务工、经商、办服务业，使集镇的人口结构发生新的变化。为适应农村商品经济发展，沟通城乡物资交流，推动城乡经济发展，就地消化农村剩余劳动力，改变“八亿农民搞饭吃”的局面，改变城乡布局，缩小城乡差别，各地都在研究探讨小城镇建设问题。在建乡过程中，各地也都提出明确新的建镇标准问题，纷纷要求将经济、文化发展较好的公社所在地改为镇。为此，1984年全面展开建乡过程中，民政部民政司派出工作组对全国建镇工作进行调研，并于8月在北京召集了13个省、自治区、直辖市的有关同志对小城镇的政权建设问题进行座谈，对设置建制镇的标准做了新规定，之后即将关于调整建镇标准的报告报送国务院。1984年11月22日，国务院批准下发了民政部关于调整建镇标准的报告的通知。

由于有了新的建镇标准，全国各省、自治区、直辖市按照规定，在全国县级地方国家机关所在地和条件具备的人民公社所在地新建了镇政府。据1985年2月底的统计，建乡前全国共有建制镇2778个，建乡后全国新建镇政府为4646个。由于国务院的通知是1984年11月发布的，因此，全国建乡工作结束之后，各省、自治区、直辖市都按照建镇新标准进行了撤乡建镇工作，因此乡的数量相应减少，镇的数量相应增加。到1985年底，全国建制镇已达

9140个。

（六）建立乡财政情况

在中央书记处讨论全国建乡改革的会议上，中央领导同志明确提出建立乡一级财政的意见。中发〔1983〕35号文件明确规定：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政。”

这项工作具体由财政部提出方案并予以

指导。

1984年，全国各省、自治区、直辖市按照中发〔1983〕35号文件精神，重点开展建立乡镇财政试点工作。

作为全国乡镇财政的配套改革，辽宁省海城县、盖县率先在全国进行了建立乡镇国库的试点工作。

1985年4月12日，财政部颁布《乡（镇）财政管理试行办法》，对乡镇财政工作任务、收支范围、管理体制以及组织机构等做了明确规定，为全国农村乡镇建立一级财政提供了依据。

11月18日，吉林省财政厅成立乡镇财政管理处。1988年以后，乡镇财政管理处与农业财务处合署办公。

应当说，1985年2月全国完成建乡后，乡镇一级财政还没有普遍建立起来，不少地方还在试点。普遍建立起来是在1986年中发1号文件和中发22号文件以后，直到1991年12月26日，财政部对1985年颁发的《乡（镇）财政管理的试行办法》进行修订，正式颁发《乡（镇）财政管理办法》之后，全国乡镇一级财政才算真正建立起来并走上正轨。

（七）改革生产大队管理体制、建立村民委员会情况

村是中国农村的最基层组织。新中国成立后农村基层组织发展分为三个阶段。从1949年到1957年为第一阶段，这一阶段农村基层组织叫行政村，是乡政府领导下的行政性组织，主要管理村的行政事务和上级政府交办事项；第二阶段从1958年到1982年，这个时期农村基层组织叫生产大队管理委员会，是行政和经济融合在一起的组织，在人民公社管理委员会领导下，既行使行政组织职能，也行使经济组织职能；第三阶段是1982年五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》后，基层组织叫村民委员会，是基层群众性自治组织，在乡政府指导下开展工作。

实行人民公社政社分开、建立乡政府前，全国共有生产大队管理委员会70万个，建乡完成后，据1985年2月底的统计，全国共建立村民委员会867688个。改革生产大队管理体制，建立村民委员会是和建乡同步进行的。大体经过两个阶段。第一阶段是从1979年3月四川广汉县向阳乡试点开始到1982年4月《中华人民共和国宪法》修订草案颁布止。这一阶段，全国部分省、自治区、直辖市在建乡试点期间同时改革了生产大队管理体制，大致有三种情况：一是改生产大队为行政村，四川、安徽、江苏几个省均将生产大队改为行政村，作为乡政府领导下的一级行政组织；二是改生产大队为村公所，吉林省农安、怀德、榆树以及河北省永清、抚宁等县均如此，也将其作为乡政府领导下的一级行政组织；三是吉林省敦化县将生产大队改为村政府，作为乡政府派出机构，管理全村行政工作。

生产大队管理制度改革的第二阶段，也就是在生产大队建立村民委员会试点阶段。村民委员会作为农村基层群众性自治组织，最早，即1980年2月5日出现在广西宜州县三岔乡合寨生产大队果作村。果作村在实行农业生产责任制的情况下，出现了社会治安不好、偷盗成风、赌博成风特别是耕牛被盗的现象，严重影响了正常的生产和生活秩序，基层干部也出现了放任不管的现象，合寨生产大队一度陷入“无人管事”的境地。面对这种情况，合寨生产大队的两个自然村—果地村和果作村村民率先组织起来，寻求解决问题的办法。果作村生产队长韦焕能主动站了出来，把其他生产队的干部叫到一起，商量以自然村为基础建立新的组织，并由群众自己选举村领导。2月5日，果作村召开全体大会选举出六名村干部，并把村组织定名为村民委员会。这得到了宜州县所在的河池地委的高度重视。之后，宜山全县12个公社的2288个自然村中，有598个建立了村民委员会。

村民委员会的出现，立即得到彭真的高度重视，1981年底和1982年春，他指示全国人大常委会法制工作委员会和民政部同志先后到宜山县就村民委员会问题进行调研。调查组回来后，如实反映了宜山县建立村民委员会的情况。当时彭真正在负责1978年宪法的修订工作，他以政治家高瞻远瞩的目光对宜山县建立村民委员会作为农村基层组织的做法给予充分肯定，并把村民委员会这一群众创造的自治组织作为农村基层组织写入了1984年4月公布的《中华人民共和国宪法》修订草案，并向全国征求意见。由于有了宪法修订草案的规定，1982年4月起，各地在建乡试点中，都将生产大队改为村民委员会。

1982年12月，《中华人民共和国宪法》正式颁布，明确规定中国农村基层组织是村民委员会，特别是中发〔1983〕35号文件明确要求“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立，并和建乡工作大体上在1984年底完成”后，全国各地都在建乡的同时，将生产大队改为村民委员会，并在1985年2月顺利完成建立村民委员会的任务。至此，如同在中国农村基层实行了20多年的人民公社改为乡政府一样，生产大队也完成了它的历史使命，被基层群众性自治组织——村民委员会所替代。

（编辑 潘 鹏）

（作者是民政部原基层政权建设司司长）