胡适与1946年制宪国大

时间：2024-05-04

张维达

摘要：1946年，蒋介石召开由国民党一党主导的制宪国大。胡适参加了制宪国大并且积极参与制宪活动。在大会中，胡适担任过全体会议主席，领衔提出一项有关促进教育事业发展的提案，还就宪草讨论中对一些有争议问题提出自己的意见。胡适对制宪国大和1946年《中华民国宪法》予以肯定，对蒋介石和国民党主导的政治改革活动大加赞颂。但是，蒋介石制宪的目的并不是如胡适所愿在中国实行美式的民主政治，而是出于反共及维护其统治合法性需要。在当时内战的环境下，宪法的实施也无从谈起，胡适的愿望最终落空。

关键词：胡适蒋介石制宪国大 1946年《中华民国宪法》

1946年11月15日至12月25日，蒋介石不顾中共与民盟抵制，召开制宪国民大会（后文简称制宪国大）制定了1946年《中华民国宪法》。胡适参加了这个大会并全程参与了1946年宪法的制定。有关胡适在制宪国大期间的活动，学界目前少有专文述及，笔者拟结合相关资料，对此问题作一探索。

一、胡适参加制宪国大

1946年1月，政治协商会议在重庆召开。按照政协决议，国民政府应先进行改组，再召开国民大会制宪。但是，自从1946年3月国民党六届二中全会以来，国民党方面一直在破坏政协决议，并且于1946年6月发动内战进攻解放区。1946年11月8日，蒋介石以国民政府主席身份发布声明，决定于11月12日召开国民大会制定宪法，同时颁布停战令，要求国民党军队停止对中共军队的作战行动。[1]对蒋介石破坏政协决议擅自决定召开国大的声明，中共与民盟均表示反对与抗议。[1]胡适时任北大校长，为制宪国大自由职业教育团体代表。[2] 11月9日，朱家骅致电胡适，邀请胡适参加国大：“国大决如期开会，盼兄能来参加。”[3]同日，周炳琳致信胡适，则劝胡适不要参加制宪国大。周炳琳表示：“此时赴会，是否为贤智之举动，琳以为尚值得考虑一番。”[3]据时任浙江省制宪国大代表阮毅成在日记中的记载，当时“北平名流中，曾有多人劝其（胡适）不必到京出席”，而周炳琳“即为反对其到会最有力之一人”。 [4]邓广铭在1991年也回忆，当时周炳琳为阻止胡适参加制宪国大，多次到北大校长办公室与胡适谈得“面红耳赤”，而胡适仍“坚持要去”。 [5]

1946年11月10日，蒋介石致电胡适，正式邀请胡适参加制宪国大。在电报中蒋介石称赞胡适说：“先生为当选代表，德望允孚，举国景仰，务希即日命驾，莅京出席，藉慰众望。”[3] 11月11日早晨，胡适即从北平飞往南京，乘空军专机历时三小时到达。同行者还有贺麟、童冠贤、王大桢等人，都是“赴国民大会的”。 [6]当日下午，蒋介石作出礼待中共与民盟的姿态，表示将国大延期三天，改到11月15日正式开幕，以待中共与民盟提出代表名单参加国大。[1] 1946年11月15日，制宪国大正式开幕，胡适出席开幕典礼。[6]此后，一直到12月25日《中华民国宪法》制定完成，胡适一直待在南京。1946年12月30日，胡适才从南京返回北平准备处理“沈崇事件”，他在南京大约待了50天。[7]

二、胡适积极参与制宪活动

1946年11月22日，制宪国大举行第四次预备会议，选举大会主席团，有效选票1399张，胡适以1099票当选。[2]在国大开会期间，胡适担任了两次全体会议的主席。第一次是11月28日第三次全体会议，胡适以全体国民代表身份从蒋介石手中接受《中华民国宪法草案》。[2]当时主席团会议曾决定由蒋介石担任这次全会的大会主席。蒋介石“以自己提出宪法草案自己接受为不妥，不如推胡，各党派均表赞同。”胡适当即起立说：“第一次大会，本应由蒋先生主持。但既推我，我亦不辞。惟我从未读过国父遗嘱，这倒是一件难事。”于是会场内有人现场抄了一份《总理遺嘱》交给胡适。胡适“欣然接受”诵读后主持会议接受了蒋介石递送的宪法草案。[4]第二次是12月21日第十三次全体会议，胡适担任主席，主持宪草一读会。[2] 12月25日，在制宪国大第二十次会议暨宪草三读会上，胡适作为宪草“决议案整理委员会”的代表报告宪草文字整理结果，报告结束后，大会完全接受，1946年《中华民国宪法》制定完成。[8]

除了在大会中负责组织工作外，胡适在制宪国大中最重要的活动是就宪草中《基本国策》部分提出了一项有关促进教育文化发展的提案。胡适认为宪草中《基本国策》部分关于教育文化的规定“空洞而不切实”，他认为“宪法为国家根本大法，教育为国家百年大计”，中国历史上有重视教育的传统，而目前中国教育现状“则反较欧美各国为落后”。在宪法中列教育文化为专章，“不仅符合我国重视教育之传统，更足显示建国以教育为第一之新目标，使全国人民，成知教育之重要……使教育事业急起直追，迎头赶上”。为此，胡适建议在宪法中《基本国策》部分列教育文化为专章，他提出“教育文化，应以发展中华民族精神，民主精神，国民道德，健全体格，科学智能，适应国民生活之需要，并促进世界和平大同为目的。”“国家应注重各地区教育之均衡发展，以普遍提高一般人民之文化水准。”“国家应实行教育机会均等，保障学术与思想之自由。”等共计十项条文列入专章中。[2]胡适的提案得到朱经农等二百多人连署，经简单文字修正后得到通过，成为1946年宪法第十三章《基本国策》第五节《教育文化》第158至167条。[2]

此外，胡适还就宪草讨论中一些有争议问题发表了自己的看法，给出可供参考的解决方案。当时，许多代表围绕建都北平与建都南京展开争论。胡适认为：“中国的国都，不管定于南京，或定都于北平，都可以。”“历史上各朝代建都的成败，并没有什么参考价值；最主要的还是应该重视现在，比方假使政府自南京迁北平，物质经济条件是不是够，这是应该顾虑的。”[9] 后来，1946年宪法中没有规定国都。宪草《基本国策》中有“遵守联合国宪章”一条，在12月24日二读会中，有代表认为联合国初创，宪章内容不定，尚有若干国家提议修改，且“一国大法，不应以国外宪章列入”，主张删除此条。胡适当即起立表示反对。胡适认为，世界各国唯中国将联合国宪章列入宪法，实为创举，将“为世界所注视与赞美”，他主张大会维持原案。[10]胡适发言结束后，大会即付表决，结果照原草案通过。[4]在制宪国大即将结束时，代表们围绕官吏能否兼任国大代表问题产生争论。当时，国民党中宣部副部长叶青主张现任官吏不能兼任国大代表。叶青认为国大代表应该由普通国民担任，如果由官吏担任，则将成为“官僚代表大会”。叶青的主张得到国民党内对官僚制度不满的革新派的赞同，在宪草分组审查时得到通过，但是也有相当部分代表反对。[11]为解决纠纷，由胡适领衔，联合八百多名代表在宪草二读会中提出一项修正案：“现任官吏不得于其任所所在地之选举区，当选为国民大会代表。”当时在场代表1303人，胡适的修正案以921票多数通过，写入1946年宪法第28条中。[2]

三、胡适对蒋介石与国民党的赞颂

在制宪国大召开前后，胡适接受记者采访时，对蒋介石与国民党主导的制宪活动大加赞颂，这主要体现在以下三点：

一是胡适肯定制宪国大以《政协宪草》为蓝本制宪。政治协商会议结束后，中间党派之一的国社党（1946年8月改组为民社党）领袖张君劢起草了一部以三民主义为名，行英美宪政精神之实的《政协宪草》。蒋介石在宣布召开国民大会后，没有以十年前国民党单方面起草的《五五宪草》为蓝本而是以《政协宪草》为蓝本制宪。胡适认为这部《政协宪草》优于《五五宪草》，他在11月19日接受《中央日报》记者采访时表示：“五五宪草与现在宪草审议会订正稿比较起来，后者比前者显然合理得多。”“根据五五宪草，没有国会，仅有一个三年举行一次的无大不大的国民大会，这是太近于理想，而忽略了实际。……修订稿以立法院代替了议会，这是比五五宪草中没有议会要更切实际的。”胡适还对张君劢在《政协宪草》中设计的行政院覆议权表示赞扬：“第五章第五十六条二、三款，都明白规定行政院对于立法院之决议，得经总统之核可移请立法院覆议。同时，覆议时如须出席立法委员三分之二维持原决议，该决议才具有强迫行政院长接受的权力。……民主政治大半依赖信任，立法院所具有的议会管制力量，行政负责者是应该谅解而尊重的。这样一来，当总统推荐内阁的时候，也就会慎重地选贤与能了。”[9] 这部《政协宪草》在政协结束后，各方（国民党、中共、民盟、青年党）对其中大部分条文是同意的，针对当时中共宣传的“一党国大”说法，胡适在12月5日中外记者招待会上表示，他认为《政协宪草》系各党派代表协商的结果，可谓“人民之宪草”，非为国民党“一党一派的宪草”。[12]

二是胡适对制宪国大本身的肯定。胡适到南京之初对阮毅成表示，看到制宪国大集中将近两千名代表讨论宪法，这是“中国历史上从未有过的事”，“就会场秩序，发言内容，事务管理，应该说是成功。”胡适还说：“想不到有这样好的表现，国民党是进步了！”[4]在当时制宪国大中，许多国民党顽固派坚持以《五五宪草》为蓝本制宪，反对体现英美宪政精神的《政协宪草》。蒋介石12月16日在国民政府总理纪念周上对国民党国大代表发表演讲，要求他们“认清国内外局势，完成制宪使命”。下午，在对宪草进行审查过程中，国民党代表遵照了蒋介石的指示，没有继续反对《政协宪草》。[13]当天傍晚，一些学术教育界名流在励志社集会。胡适发表演说，认为制宪国大是“中国实验民主政治一大成功”。胡适并且称颂蒋介石与国民党：“以一当政二十年之政党，而自由精神与纪律效用同时充分表现，殊为可贵。尤以最近两日之变化，国民党所表现能发能收之精神，较之纪律更足称颂。”[14]“总裁一席话，就可以将党员约束住。这种能发能收的作用，出乎意料之外。”[4]12月30日，胡适在北平接受记者采访时说：“国大已顺利完成制宪工作。美国以五十五人制宪，我国则以千余人制成，实为最大之成功。”[7]

三是胡适对蒋介石与国民党主导的政治改革活动寄予厚望。在胡适看来，长期把持政权的蒋介石与国民党主动提出要结束训政实行宪政，是一种了不起的壮举。1947年3月胡适对英国驻华大使表示：“国民党结束训政，是一件政治史上稀有的事。”“国民党执有政权二十年，今日宣告结束训政，故是稀有的史实。”[6]1947年7月20日，胡适撰写《两种根本不同的政党》一文，在文中胡适认为国民党将从一党专政转变为英美式的议会政党。[15]胡适好友之一，时任外交部部长的王世杰在日记中也记载胡适在制宪国大期间对蒋介石与国民党的称赞：“适之对国大及政府在大体上采维护态度。”[16]“适之对于国民党过去之贡献，本历史学者之眼光予以同情。值此中外是非混淆之时，适之之态度颇为国民党之一个助力。”[16]“胡适之对于此次制宪工作甚热心，对国民党及蒋先生亦尽力维护，均出自公忠体国之诚，诚为难得。”[16]

四、理想與现实的落差

就胡适而言，他一生虽然坚持自由主义，但他在政治上奉行的是一种渐进改良的态度，属于自由主义中的保守者。胡适虽然曾经批评过国民党，但他反对苏联式的暴力革命，主张在政府框架内渐进改良逐步实现美式的议会民主。胡适对中共始终持有戒心，不相信中共革命能使中国走上民主渠道。抗战结束后，胡适托王世杰转告到重庆的毛泽东，希望中共交出军队，做中国“一个不靠武装的第二大政党”。胡适以美国杰斐逊创立民主党与英国工党在二战后发展壮大为例劝中共走议会道路，并告诫毛泽东：“中共今日已成第二大党，若能持之以耐心毅力，将来和平发展，前途未可限量。万不可以小不忍而自致毁灭。”[3]

因此，在胡适看来，尽管他知道制宪国大系由国民党一党单方面主导召开，但他认为“中国当前最需要的是民主政治，也就是议会政治的训练。”在胡适眼中，制宪国大是民主政治的一次实验，他主张：“我们应该赶紧完成一部宪法，不管它是内阁制，总统制，实行几年之后，总可以发现优点与缺点的，好在宪法并不是绝对不可以修改，到那个时候，根据我们的经验，优点保存并发扬，缺点补救并改正。”[9]为此，胡适没有像许多民主人士（如罗隆基、周炳琳、张东荪等）一样抵制制宪国大，而是支持蒋介石与国民党的制宪活动，他认为蒋介石在制宪后将逐步由训政过渡到宪政，国民党将会成为一个英美式议会政党，中国将成为像美国一样的民主国家。1947年8月14日胡适在北平做《宪法与宪政》的演讲，称1946年宪法“包含最高最美理想及三十五年来若干人的梦”，是“社会改革和文化进步的斗争武器”。 [17]可见，胡适对抗战后中国民主政治的发展充满希望。

但是，蒋介石并不是像胡适所想那样要在中国实行民主政治，虽然结束训政，实行宪政符合孙中山“军政-训政-宪政”三阶段步骤，但蒋介石在1946年年底国共内战之际召开国大制宪则主要出于与中共对抗和维护国民政府统治合法性的现实功利性需要。蒋介石1946年11月25日对国民党代表演讲时说：“任何宪法都有修改的规定的，这次宪法草案通过之后，如果将来发现有不妥的地方，我们在下届国民大会，仍旧可以提出修改，使之符合我们的理想。我们现在所要采取的步骤，是如何在这恶劣的环境下，打破共产党中伤本党的阴谋。现在共产党的阴谋最成功的一点便是向国际上宣传，说本党一党专政，实行独裁，说这次国民大会是一党的会议，必将制定法西斯的宪法。……我们现在召开国民大会制定宪法，就是要用事实来打破共产党的宣传，使共产党无法借口。使国际舆论明了本党实行民主的真诚。”[18] 蒋介石并非不想使国大以有利于他攫取权力的《五五宪草》为蓝本制宪，而是顾忌中共宣传其破坏政协决议，最后权衡之下选择《政协宪草》为蓝本制宪。制宪国大结束后，1948年行宪国大召开，大会在选举蒋介石为总统的同时，还通过《动员戡乱时期临时条款》绕开宪法赋予蒋介石极大的权力。1946年宪法规定的“英美混合制”到了1948年《动员戡乱时期临时条款》这里，又回到了“总统独裁制”，易于蒋介石大权独揽。蒋介石与国民党宣称结束训政的这场政治改革实际具有很大的欺骗性，虽然制宪国大制定了一部民主宪法，但蒋介石与国民党并无真正履行宪法的诚意。

1946年的中国曾经一度有过和平与民主的曙光，蒋介石曾在政治协商会议中宣布国民政府将保障中国人民的权利与自由。胡适在制宪国大快结束阶段也对记者说：“自从政治协商会议闭幕以来，这一年当中，中国人民确实得到了言论、出版、集会、结社、信仰及身体的自由，这些自由，也许还没有达到人人满意的地步，但比起八年抗战期中的情形，甚至于比起战前几年的情形，可以说是有了一百倍的自由了。”[19] 事实上，胡适所想的未免过于乐观。政协闭幕后，国民党特务很快制造了“较场口事件”，于1946年2月10日殴打集会庆祝政协的民主人士，并公开宣布反对政协宪草修改十二项原则。1946年7月国民党特务又暗杀李公朴与闻一多两名民主人士。随着全面内战的爆发，国民党对人权的侵犯较抗战前有增无减。到台湾后，蒋介石更是凭借《动员戡乱时期临时条款》实行戒严统治，1946年宪法在威權体制下被长期“束之高阁”。

尽管胡适参与制定的1946年宪法从条文而言是一部典型的美式宪法[20]，但制宪国大毕竟系国民党单方面破坏政协决议召开，制宪国大与1946年宪法为中共和民盟联合抵制，实际不具备广泛的合法性。在当时内战的环境下，宪法的实施与对人权的保障更是无从谈起。尽管胡适其后为敦促蒋介石与国民党履行宪法实施民主政治不遗余力，协助雷震创办《自由中国》杂志，反对蒋介石违宪三连任“总统”，甚至就雷震案向蒋介石抗议，但蒋介石与国民党始终只重视宪法的功利性作用。直到胡适去世，他理想中的美式民主政治也没有建立起来，这不能不说是一种遗憾。

参考文献

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[10] 陈廷湘，李德琬.李思纯文集：论文小说日记卷[M].成都：巴蜀书社，2009：1232.

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