乡村振兴，路在何方?

从脱贫攻坚到乡村振兴

2021年2月25日，国家乡村振兴局正式挂牌。这既是脱贫攻坚取得全面胜利的一个标志，也是全面实施乡村振兴，奔向新生活、新奋斗的起点。

十八大以来，党中央将脱贫攻坚作为党和国家工作的重中之重，作为实现中华民族第一个百年奋斗目标的底线任务，十九大进一步将精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署，决战决胜脱贫攻坚。

南京林业大学农村政策研究中心主任、经济管理学院教授高强表示，全面脱贫是十八大之后通过“精准脱贫”实现的，同时也离不开前期的大量积累。

改革开放前，我国已经解决了农业发展的不少基础性问题。改革开放后，1986年国务院扶贫开发领导小组这一专门扶贫攻坚机构成立，我国先后实施“八七扶贫攻坚计划”和两个为期10年的“中国农村扶贫开发纲要”，开始大规模有组织地进行扶贫开发工作。

十八大以来精准扶贫、精准脱贫基本方略先后制定，通过“五个一批”“六个精准”，发动全党、全社会力量，以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。经过8年持续奋斗，我国新时期脱贫攻坚目标任务如期完成：现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，128万个贫困村全部出列，区域_生整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

脱贫摘帽不是终点，全面建成小康社会后，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，是实现长效脱贫，走向现代化、实现共同富裕的重要路径。

今年中央一号文件明确，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起，设立5年巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期，“做到扶上马送一程”。

过渡期内，保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。抓紧出台各项政策完善优化的具体实施办法，确保工作不留空档、政策不留空白。

针对从“国务院扶贫开发领导小组办公室”到“国家乡村振兴局”改变，中国农业大学文科资深讲席教授李小云表示，乡村振兴和脱贫攻坚实际上是一个问题的两个方面，而不是两个问题。乡村振兴解决的是乡村的发展问题，而贫困又是乡村发展问题中的一个最大、最核心的问题。所以绝对贫困问题解决以后，实际上是解决了乡村振兴工作中的一个最大的短板。乡村振兴是脱贫攻坚的升级版，脱贫攻坚是乡村振兴的基础性的工作。从聚焦贫困这样一个相对窄的乡村发展，向比较宽的乡村振兴方面转变，这是一个工作连续的过程。

乡村振兴，振兴什么？

“当前中国正处在快速城市化进程中。城市是中国经济增长极，农村是中国发展稳定器。在城市化背景下面如何实现乡村振兴，关键在于理解乡村振兴的阶段性。”武汉大学社会学院院长、武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说道。

回顾历史，新世纪后，我国对于乡村振兴的探索大体上可以分为三个阶段：

10阶段，主要是以政府为主体，进行了“美丽乡村”的探索，“美丽乡村”主要是解决了乡村的生态生活环境问题，并没有考虑到乡村自身的造血和可持续发展问题。

2.0阶段，主要是以政府和部分地產企业为主体，推进了“田园综合体”的开发建设，但实际上这还是一个地产发展的逻辑，虽然最后政府通过部门项目的建设实施有效地推动了脱贫攻坚，但是这个阶段依然没有解决核心的产业可持续发展内生动力问题。

3.0阶段，这是未来将要推进的“产业升级驱动”阶段，这需要以乡村特色产业为突破，根据不同的资源禀赋、城乡互动要素、科技成果转化来为乡村创造出新的产业升级引擎，解决乡村产业生态的自我循环。

从本世纪初提出的美丽乡村建设，到2017年提出的乡镇振兴战略，到2018年出台的乡村振兴战略规划，再到2020年的中央农村工作会议、“十四五”规划建议，都将乡村振兴作为工作的重点来提出。时至今日，乡村振兴从形式、内容和目标等等方面都发生了变化。

“十四五”时期，中国将全面推进乡村振兴。由于宅基地制度是乡村振兴战略的重要制度支撑，因此在“三块地”改革（“三块地”改革：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）中相对滞后且影响重大的宅基地制度改革，成为现阶段土地制度改革领域的主要工作之一。

2020年10月，中央农办、农业农村部会同有关部门，在全国104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。这是继2015年农村“三块地”改革试点后，中央启动的新一轮农村土地制度改革。

清华大学经济管理学院经济系副教授杨思群表示，本轮农村土地制度改革，开启于“十三五”收官之年，跟前一轮农村土地制度改革相比，有三个主要特点：一是聚焦改革难点、扩大试点范畴;二是改革内容更加清晰明确;三是改革将向制度化和法治化的方向发展。

杨思群称，乡村振兴作为新时期中国农村工作的重点，其目标是实现农村经济社会发展的现代化，所面临的任务也更加复杂艰巨。

对比前两轮土地制度领域的改革试点，可以发现其中的不同。

2015年2月，以十二届全国人大常委会审议通过授权改革试点为标志，在33个试点县（市、区）的“三块地”改革正式启动。其中，征地试点3个，入市和宅基地试点各15个。2016年9月后，改革试点进入统筹推进阶段，征地和入市试点扩大到全部33个试点地区。2017年11月，宅基地制度改革也拓展到了全部33个试点地区。

2017年年底，全国人大常委会决定，“三块地”改革试点延期至2018年年底。到2018年年底，全国人大常委会又决定，继续延期至20]9年年底。经过两次延期，“三块地”的改革试点持续了五年。

根据2021年中央一号文件，在“深入推进农村改革”的内容中，包括探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，研究制定依法自愿有偿转让的具体办法。

杨思群称，新一轮土改试点聚焦对农民利益影响最大的宅基地制度，试点期限为2020年至2022年。此外，新一轮土改试点的县（市、区）数量为前一轮的3倍多，这使得新一轮改革试点的样本更加丰富，内容更加聚焦且更加清晰和深化。

他说，在前一轮土改试点中，宅基地改革的原则之一是，不以“宅基地买卖”为出发点。这既是对改革底线的设定，也是对改革内容的风险管控。然而，在中央提出宅基地改革“三权分置”后，新一轮土改式点明确提出探索这一制度改革的有效实现形式。保障进城落户农户的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权这“三权”，则是针对前一轮改革试点中遇到难题所进行的现实回应。

杨思群表示，保障进城落户农户的“三权”，是乡村振兴乃至城镇化发展中绕不过去的重要问题。让常年在外打工的“新农民”有基本的生活保障，其留在农村的“三权”是底线性的权益。如果这个问题能够处理得好，既可以促进城镇化发展，使“新农民”在城市中留下来，又可以在“新农民”利益得到保障的前提下，更有效地配置农村土地资源。

由于试点地区开展宅基地使用权抵押，需法律另行规定或经全国人大常委会授权，在今年两会期间，全国人大代表、安徽省滁州市市长许继伟建议，完善农村宅基地制度改革配套政策。

许继伟建议，参照全国人大常委会审议通过对前一轮土改授权改革试点，由全国人大常委会授权宅基地制度改革试点地区，暂时调整实施《民法典》中关于“限制宅基地使用权抵押”的相关规定，以便试点地区探索落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，有效盘活农村资源、资金、资产。

乡村振兴，如何发展？

中国人民大学经济学院院长、原国务院发展研究中心农村部副部长刘守英从长期调研中观察到，从上世纪90年代至今，农村正在发生三个显著变化：一、农民代际特征明显，新一代农民与土地、村庄的粘度降低，正在發生一场离土、出村、不回村的“结构革命”;二、整个中国村庄分化演化、适度聚集成为不可逆转的大趋势，以自然村落为基本单位的宅基地制度安排已不合时宜;三、农业产业裂变，农业的内涵、功能、业态更加丰富，城乡互动的增加改变了以耕作为半径的传统农业，对宅基地制度改革提出了迫切要求。

他指出，乡村振兴未来需重点破解四大问题：

第一，人。最大的问题是乡村老人的绝望;二是年轻小孩，原来称他们为留守儿童，现在很多孩子在小学的时候就被家长带到城市，但实际上，家长没有时间来照顾他们，上了初中后，他们又大多回到本镇，高中则回到本县;三是70后的归属问题，70后到底是跟40后、50后、60后一样回到乡村，还是在城市里落下来？这是一个很纠结的事情。

第二，业的问题。整个中国农业的业这个问题不解决的话，农业的回报是上不去的。现在农业的问题越来越单一，回报越来越低，也进行了土地的流转，也进行了规模化，但是从事规模化的这些人越来越内卷。农业的回报越来越低，就越没有新的要素进来做农业。

第三，地。大量的土地被占用，主要是两块。一是农民的房子往路边去盖，这是非常好的现象，原来传统农耕村落的聚落形态开始向交通更便利的地方转变。二是坟地。现在农村的坟地基本上把原来的菜地都占光了。

第四，村庄。农民过去积累向资本全部回到乡村去盖房子。

他指出，这四大问题看上去是乡村问题，实际上是城市化模式的问题。“城市化模式本质是回村的模式，不管在城市千多久，最后还得回村。如果城市化的模式继续按照原来回村的城市化模式，我觉得乡村振兴的路是无解的。”