我国立法过程中公众参与问题探究

摘 要：随着社会主义市场经济的不断发展以及法治建设的不断深入，我国立法过程中的公众参与日益得到重视，公众参与的途径不断拓宽，开门立法成为一种普遍现象。公众参与立法，有利于立法机关汇集民智，了解民情，协调各方面的利益，提高立法质量，增进立法的科学化与民主化。但是，在立法实践中，公众参与的程度还不够广泛，参与的渠道相对狭窄，公众往往处于消极被动的状态。因此，在推进依法治国的进程中，必须保障公众参与立法的权利，拓展人民有序参与渠道，进一步实现立法机关与公众的良性互动。

关键词：立法；公众参与；公众参与立法；民主立法

党的十八届四中全会公告指出：要深入推进科学立法、民主立法，健全社会各方有序参与立法的途径和方式，从而拓宽公民有序参与立法途径。从“民主立法”到“拓宽公民有序参与立法途径”，体现了在立法过程要保障最广大人民的意志。随着社会主义法治建设的不断深入，在立法过程中听取公众的意见已经成为通行的做法。近些年来，全国人大颁布的数部法律都吸引了公众的广泛关注和讨论。然而，在这个过程中，同专家学者或精英阶层相比，普通公众的声音是比较微弱的。[1]因此，在公众参与立法的过程中，如何确保不同社会阶层及利益群体充分表达自己的意见，让普通的公众有意愿有能力参与，通过博弈来实现利益的平衡，最终实现民主立法、科学立法的宗旨，这是现阶段急需解决的问题。

一、公众参与立法的法律界定

1.公众参与的内涵。公众参与是西方参与民主理论的一个核心概念，它起源于英国普通法上的“自然公正原则”，是指未定决策可能影响到的人或者说是利益相关人，有最大可能的机会来发表相关意见并参与政府决策，进而影响公共政策和公共生活的各种活动。

有的学者将公众参与等同于公民参与、公共参与，是指国家权力机关制定公共政策或者决策时，公民试图对其产生影响的一系列活动，通常有3个要素构成：一是参与的主体；二是参与的领域；三是参与的渠道。[2]有的学者从对象上明确公众参与和公民参与的区别，即公民参与是宏观的民主政治或决策过程中公民个体的参与；公众参与主要是从参与的事务范围而非参与主体理解的一个概念。[3]有的学者认为专家参与同普通公众参与立法同等重要，专家参与立法是立法过程中的一条重要技术路线。[4]

笔者认为，公众参与、公民参与或者公共参与之间的界限是十分模糊的，它们的差别仅表现在适用领域上，而在内涵上具有相同的意思。但是公众参与能够凸显参与者在参与过程中的行动特征，并且相对于抽象层面上的“公共”概念，更易于理解。一般认为，公众参与是指公民或者相关的利益团体，基于自己权利的认知与实践，通过相应的参与渠道，以追求公共利益为导向，在参与的过程中付出自己的情感、知识与行动，影响政府作出公共政策以及管理公共事务的一项活动。

2.公众参与立法的内涵。公众参与立法是指在立法过程中，公众影响立法机关的立法活动。主要是指公民个人或者团体等多种社会主体依法定程序以直接或者间接的方式介入立法过程，对规范性法律文件的制定、修改或废止产生影响的活动。对于公众来说，通过参与立法，可以表达自己的利益诉求，也可以对立法机关进行监督从而保护自己的合法权益；对于专家学者来讲，可以提高法律文件的规范性和科学性。

二、公众参与立法的法律依据及其实践形式

1.公众参与立法的法律依据。在我国，公众参与立法虽然不是一个严格的法律规范概念。但是，在现行的法律体系下，公众参与立法的途径、形式等均有法律规定。

（1）1982年《宪法》明确了参与制度。根据《宪法》第二条第三款规定，人民群众依照法律规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务。公众参与公共事务主要是参与与自己切身利益相关的事务，而管理国家事务和社会事务则包含了公众参与立法的内容。

（2）2015年修改后的《立法法》进一步规范了立法程序和立法活动。在坚持立法公开的前提下，第五条[5]规定了在立法过程中，保障人民群众能够通过多种渠道参与立法。在法律起草阶段，第五十二条[6]规定了在编制立法规划和年度立法计划时应当“广泛征集意见”。在审议法律草案阶段，第三十六条[7]规定了立法机构应当采取多种形式如座谈会、论证会、听证会听取各方面的意见，保障立法参与的广泛性；第三十七条[8]规定要向社会公开法律草案的起草、修改说明，从而使公众及时了解草案的修改情况。

（3）2002年施行的《行政法规制定程序条例》、[9]《规章制定程序条例》[10]等行政法规、规章中进一步完善了关于公众参与行政立法程序的规定，确立了公众参与行政立法的制度。这一制度的内容主要包括：一是规定了行政立法起草、制定原则；二是规定了公众立法审查阶段的参与权；三是规定了参与方式；四是增加了调查研究的形式。

2.公众参与立法的形式与实践。我国的公众参与制度不断发展并呈现出了良好的态势，逐步形成了公布法律草案、举行座谈会、听证会、论证会等多种参与形式。在实践中，立法机关向社会公布重要的法律草案与立法机关举行听证会是最主要的形式。

（1）向社会公开法律草案，征求公众意见。立法机关所制定的法律草案向社会公开并征求社会公众的意见，是全国人大及其常委会推进科学立法、民主立法的重要举措之一，也是公众广泛参与立法的主要形式。一般而言，各级立法机关公布法律草案的形式主要有以下两种：第一种是常规公布形式，即相关法律草案在提请全国人大常委会审议后，要在全国人大网及相关网站进行公布，以便社会公众参阅和提出意见；第二种是非常规公布形式，即对一些重要的立法草案经全国人大常委会决定，在全国主要的新闻媒体和中国人大网等网站上进行公布，并要求相关的国家机关、社会团体组织以及社会公众进行讨论并提出意见。[11]

（2）立法听证会。立法听证，是指在立法过程中，立法机关以座谈会、讨论会等会议形式，就涉及社会公众切身利益的立法事项直接听取公众意见的程序性制度，主要包括某一社会问题有无通过立法解决之必要，或者某一法律草案内容是否具有合理性、可行性、可操作性等。[12]

在立法实践中，听证制度是先从地方开始的。广东省于1999年9月9日就《广东省建设工程招标管理条例（修订草案）》举行立法听证会，这一做法开启了立法听证的先河。该听证会的举行，将建立和完善听证制度摆上了工作日程，被周旺生教授成为“中国立法听证实践的先声”。[13]中央的立法实践主要是在2005年9月27日，就《个人所得税法》修正案草案中有关个人工资所得的起征点举行立法听证。[14]

（3）立法座谈会。立法座谈会，是指针对法律草案中的内容进行座谈讨论，其适用范围较为广泛，在法案的立项、起草、审议等阶段都可以运用，是立法机关的立法活动所不可或缺的听取社会公众意见的形式之一。立法座谈会是一种传统的听取社会公众意见的方式，源于政治协商会议的座谈会形式，在我国的立法实践中经常使用。如《物权法》草案的讨论先后经历了100多次座谈会。[15]

（4）立法论证会。立法论证会，主要是指针对法律草案中涉及立法技术的事项，以及立法过程中分歧较大的重难点问题，邀请相关法律专业人士对法律草案内容的合法性、合理性、可行性和可操作性进行研究和论证，作出专业评估，最终获得比较权威的结论，供立法者进行参考。与立法座谈会相比，立法论证会的主要任务是解决立法中的专业性问题，是立法科学化的重要体现。我国的首次立法论证会是于2002年9月26日在北京举行，会议讨论了《文物保护法》修改中的民间文物的流通馆和珍藏文物的保护问题。

三、公众参与立法存在的问题及其分析

1.立法机关的信息公开不够充分。新修订的《立法法》规定了全国人大常委会在进行编制立法规划和年度立法计划时应当“广泛征集意见”，这是前立法阶段公众参与的重要形式。但是，在实践中，不论是立法规划或者立法计划的编制都较少向社会公布，公众基本没有机会参与；立法机关在向社会公布法律草案征求公众意见时，一般只会公布草案文本，对于草案的起草依据、修改说明等相关内容都很少涉及；立法机关往往借助于官方新闻媒体或者网站公布草案信息，但是相对于经济落后的地区，这些信息往往得不到很好的传播，最终导致意见受阻。

2.普通公众与专家参与立法存在矛盾，易于产生冲突。立法过程中的公众参与主要是保证社会大众的利益能够得到保障，从而使立法反映出公众的意志。立法实践中，与普通公众参与相比，还存在着专家参与。[16]但是专家与普通大众的参与往往存在差别。当专家以其特定身份参与立法时，他们主要是以一种客观、中立的身份来研究“法是什么”的问题；他们应当对自己的专业知识负责，其地位是中立的、客观的，是站在立法关系之外进行评价。而一般的普通公众没有相应的专业知识，他们在参与过程中往往注重“个人偏好”，追求“法律应当是什么”。正如王锡梓教授所论述的，从知识的合理运用上讲，普通公众参与偏重于价值选择领域；专家参与偏重于技术领域。[17]在立法过程中当两者相遇时，往往会发生矛盾，产生冲突。

3.公众参与意识较低，组织化程度较弱。现代立法精神和趋势是向着专业化和正规化发展的，立法技术的高低越来越影响一部法律质量的优劣，这往往会造成立法过程中普通公众参与的缺失。一方面，普通公众的参与往往体现出需求的多元化，这使得主体共识的建立更加困难，并且也需要耗费更多的时间。另一方面，面对庞大的国家法律机制或者立法者占有立法资源的绝对优势，对于一个普通公民而言，真正能参与到立法中的方式还十分有限，能够发挥的效果和作用也十分微弱。如有媒体指出：《物权法》草案在向社会公众公布以后，收到不少意见，但这些意见大部分均来自于法学专家、法律学者，普通公众的声音则显得十分单薄。[18]

四、完善立法过程中公众参与的几点建议

公众通过多种形式参与立法，一定程度上保证了立法主体的广泛性、立法效果的真实性。但是，立法过程中公众参与存在的问题是急需解决的。下文从三方面探讨了解决困境的思路。

1.完善立法信息公开制度，确保公众的知情权

为了保证立法的透明性，立法机关的立法信息应当最大限度的公开。立法机关对于立法信息的公开，要在内容和形式上加以完善。首先要在内容上保持全面性。从立法源头上，立法机关可以将每年的年度立法规划和立法计划公之于众，便于公众对自己关心的立法项目提出意见和建议。另外，在公布法律草案时，要逐步公开草案的相关背景材料；并且对于草案的说明、重要条款的注释以及可能产生的争议问题也要及时公布，便于公众能够清晰地了解草案内容。其次，在形式上努力实现公开方式的多样化。立法机关要充分利用新闻媒体、报纸、网络等平台。除了在政府网站发布立法信息外，立法机关还可以在社交网站上公布信息链接，扩大受众范围，确保立法信息及时以及立法效果公正。

2.普通公众的广泛性与专家的专业性要互动结合

立法过程中的公众参与，并非仅凭一时的冲动和热情，相反更需要理性的分析和思考，需要专业的知识和能力，但一般的公众往往缺少相应的专业知识和技能。因此，在立法过程中就需要专家针对某个领域或者某个技术问题提供客观、公正的意见和建议。但专家在参与过程中注重事实判断，可能会与社会生活脱节。因此，立法过程中，我们应该做出一定的区分。对于事实判断问题和技术问题，由专家负责；而对于价值领域的选择判断问题就应该充分听取民众的意见，吸收民意。此外，在法治建设的过程中，人们往往希望通过立法来解决所有社会矛盾，在公众热情参与的背后则暗含着一些激情式的立法建议，一些单薄零散、感性无序的民意容易“绑架”立法机关，影响法律的稳定性。这种非理性的建议要求立法机关理性对待，防止“激情立法”。

3.公众要明确参与意识，注重参与的组织化程度

立法过程是一个权力配置的过程，也是一个利益选择和平衡的过程。作为法律直接涉及的利益主体，公众应当有意识的参与立法过程，并且明确无误的表达自己的利益诉求和其他看法。但是，根据我国的国情，不可能也没有必要都经由公众个人参与立法。因此，要使公众在立法参与中不断保持较高的责任感，必须允许他们自发地组织起来进行有序参与，借助于群体的力量，否则就将挫伤大多数公民的参与热情。在这方面，普通的社会公众或者弱势利益群体可以结成社会团体，尽可能地消除个体参与的局限性，使得他们能够以一种独立的姿态介入立法过程，使公众立法参与机制显示出真正的魅力。同时，社会上的相关团体应对弱势群体参与立法活动给予支持和帮助，使其能够有一定的专业水准争取自身的权益，赢得一定的立法话语权。如乙肝病毒携带者对消除歧视所进行的一系列活动。[19]

五、结语

立法过程中的公众参与是我国民主立法与科学立法的必然要求和内在体现，它能够有效弥补间接立法的缺陷与不足。随着我国立法实践的不断发展，公众参与立法的途径也在逐渐增多。十八届四中全会提出要拓展公民有序参与立法途径，在此背景下，如何构建和完善具有中国特色的公众参与立法制度，还需要长期的立法实践与经验积累。

注释：

[1]管兵、岳经纶：《立法过程中的公众参与：基于<物权法>和<就业促进法>立法参与的研究》，载《政治学研究》2014年第4期，第27—39页。

[2]俞可平：《公民参与的几个理论问题》，载《学习时报》2006年12月18日。

[3]王锡梓：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，载《法学家》2008年第6期，第90—100页。

[4]莫纪宏：《论立法的技术路线——专家立法在立法公民参与中的作用》，载《广东社会科学》2009年第4期，第175—182页。

[5]第五条主要从宏观的视角规定了立法机关在制定法律时要保障人民能够通过多种途径来参与立法，使所立之法体现人民的意志。

[6]第五十二条主要规定全国人大常委会在编制立法规划、年度立法计划时，也应该向社会公布，征求公众的相关意见并且要进行科学的论证评估。该条文强调了法律草案形成前期的一种公众参与。

[7]第三十六条规定了法律案再被确定列入常务会会议议程后，相关的机构如法律委员会等要采取相应的方式来听取公众意见。

[8]第三十七条主要规定了法律草案的起草以及修改说明等情况要向社会公布，该条文重在说明公众对法律草案起草、修改时的相关内容进行探讨并提出意见。

[9]主要体现在第十二、十九条。该法律条文也是从宏观的视角来说明国务院在起草行政法规要广泛听取有关机关、组织和公民的意见，它起到了一种指引性的作用。第十九条第三款规定了重要的行政法规送审稿，在经国务院同意后，也要向社会公布并及时的征求意见。此外，还有第十六、十七条也作了规定，此处不一一列举。

[10]同《行政法规制定程序》一样，《条例》的第14条做了一种宏观性的指导，要保证行政立法中公众参与的重要性。此外，第十五、二十三条也作了规定，此处不一一列举。

[11]梁鹰：《公众参与立法的实践与思考》，载李林主编：《立法过程中的公共参与》，中国社会科学出版社2008年版，第19页。

[12]袁古洁、雷斌：《对完善我国立法听证制度的几点思考》，载本书编写组编：《公众参与立法——理论与实践》，人民法院出版社2010年版，第146页。

[13]周旺生：《立法听证：制度民主的价值》，http：//article.chinalawinfo.com/articlehtml/article_19851.shtml。

[14]陈斯喜：《十大事件：见证三十年立法工作辉煌历程》，载《中国人大》2008年第20期，第33—37页。

[15]参见北大法律网，http：//article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_62626.shtml。

[16]本文探讨的公众参与立法是广义上的，包含专家参与。

[17]王锡梓、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程中的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期，第113—127页。

[18]胡勇：《物权法讨论需要公民参与》，http：//news.sina.com.cn/o/2005-07-15/11286443549s.shtml。

[19]如通过乙肝携带者即相关社会人员的努力，2005年1月20日通过的《公务员录用体检标准（试行）》以及2007年8月30日通过的《就业促进法》都明确规定，用人单位不得歧视乙肝携带患者，不得强检乙肝。

参考文献：

[1]袁曙宏：《公众参与行政立法：中国的实践与创新》，中国法制出版社，2012年.

[2]王周户：《公众参与的理论与实践》，法律出版社2011年.

[3]蔡定剑：《国外公众参与立法》，法律出版社，2005年.

[4]崔浩：《行政立法公众参与有效性研究》，《法学论坛》，2015年第4期.

[5]方世荣：《论行政立法参与权的权能》，《中国法学》，2014年第3期.

[6]张帆：《多元化、分歧与公众参与立法的难题》，《法律科学》，2013年第4期.

[7]王锡梓：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，《法学家》，2008年第6期.

作者简介：杜朴，中南财经政法大学2014级法学理论硕士研究生。