北宋强化专制主义中央集权制度之初探

时间：2024-05-04

孙春蕾

青岛大学法学院

摘要：宋太祖赵匡胤鉴于历史上藩镇割据之教训，采纳了重臣赵普提出的“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”的建议，想尽办法削弱地方官僚权力，以加强中央集权。北宋中央对地方官僚权力的制约，通过解除地方节度使兵权，整顿禁军的方式限制地方官僚的兵权；通过文官知州，朝官知县，设置通判的手段来分割地方官僚的行政权；通过统一货币，推行禁榷制度和设置转运使的手段来收回地方官僚的财政权。北宋中央从兵权，行政权和财政权三方面来制约地方官僚权力，形成了一套完善的中央对地方官僚权力的制约机制，有效防止了地方藩镇官僚乱权现象的发生，改变了唐末五代“节镇太强，君弱臣强”的政治居民，完成了北宋时期加强中央集权之政治目的。

关键词：北宋；中央权力；地方权力；权力制约

就中国封建官僚政治权力的结构而言，中央与地方的关系始终处于动态变化之中，或中央高度集权，或地方适度分权。地方政治权力的运行既受制于中央政权，也对中央政治权力运行产生着重要影响。作为上承中央王朝政令之实施，下理社会之秩序的中央与地方间的政治关系，已经成为历朝国家与社会之间的桥梁和纽带，直接关系到政权之更替，王朝之兴衰。晚唐以来的强藩重镇“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”[1]，形成了尾大不掉之势。

地方权力的过度膨胀，致使中央政令难以推行，甚至出现“五代以来，领节为郡守着，大抵武夫悍卒，皆不知书，必自署亲吏代判，郡政一以委之，多擅权不法”[2]与中央抗衡的局面。

宋太祖建立北宋之后，为禁绝五代以来“权在方镇，征伐不由朝廷，怙势内侮。故王室微弱，享国不久”[3]的现象，采取了一系列措施加强其中央集权，改变传统的中央地方行政架构。总体来说，宋太祖和宋初统治者一直采取“稍奪其权，制其钱毂，收其精兵”的方针来协调地方行政权力机构与中央政府的关系。

太祖及后续帝王确立的一系列制度并不是一蹴而就的，而是经过了一系列动态的过程才得以确立。在此期间，北宋统治者在摸索中前进，从政治史的角度来说，北宋以后，中央与地方在各方面具体政务的运作中走向一体化，皇帝本人也走到了处理国家政务的前台。“朝廷（皇帝与宰执为首）---州县---百姓”架构下的国家形态基本成型。而这些旨在加强中央集权的改革和措施，初步奠定了北宋一朝的基本国策和政治制度，对于宋初过分强化专制主义中央集权的具体做法，自50年代以来史学界就展开了热烈讨论。

本文拟在前人研究的基础上，将这一改革置于当时历史条件下进行具体分析，深入透视北宋强化中央集权制度的真谛之所在，在肯定其积极作用的前提下着重分析其给北宋社会带来的种种消极影响。

一、中国封建社会专制主义中央集权制度的一般情况

为全面了解北宋强化专制主义中央集权制度的利弊得失问题，首先必须弄清中国封建社会专制主义中央集权制度的一般情况。封建专制主义中央集权制度是中国封建政治制度的重要内容和基本特点。这种制度最初在韩非的“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”的理论基础上逐渐形成的。它经过了战国时期的萌芽和成长，到秦国商鞅变法后把它作为制度在秦国正式确定下来，待秦始皇统一六国后，又把它作为统一的制度推行到全国范围内，由此而后直到明清，是这种政体与制度的不断演变和强化过程。必须强调的是，这个制度发展到了北宋时期，已经相当成熟，日趋完善，专制主义统治的腐朽性也随之暴露。

封建专制主义的中央集权制度包含着专制主义统治与中央集权制度两个既有联系又有区别的方面。封建专制主义是指与民主政体相对立的个人（或极少数人）独裁的政权结构形式，它所体现的是君主与臣民的关系。中央集权制度贯彻的一个基本原则是政令统一，权力集中。它体现的是中央与地方的关系，中央对地方进行有效的控制。专制主义与中央集权，它们是既有联系又有区别的。专制主义与中央集权制度都是政权形式，均为封建统治方式，在中国封建社会的具体历史条件下要把它们完全分开是不可能的。凡是专制主义皇权强化之时往往也是中央集权制度发展时期，中央集权制度形成的结果势必导致专制主义统治的建立。君主专制权力的极度强化与膨胀，既是中央集权制发展的必然结果，也是专制主义统治的重要特征。但是，专制主义统治与中央集权制度毕竟不能完全等同，它们各自的侧重面和所体现的关系都有所不同。封建专制主义统治可以实行于统一的中央集权制国家，也可以实行与分裂的地方割据政权。在历史上往往存在中央集权强有力而专制主义统治反而显得软弱的情况。甚至还可以看到，专制主义统治不断强化导致权力过分集中，破坏了中央与地方的正常关系，损害中央对地方的控制能力，最终反而削弱中央集权，直至酿成亡国惨祸。赵宋王朝正是沿着这条轨迹发展的。

北宋建国后之所以在强化专制主义中央集权制度上采取不同寻常的做法，是由内外部具体条件所决定的。北宋一朝，祖国的北部和西北部还有辽，西夏以及尔后代辽而起的金与之对峙。严峻的周边形势需要北宋认真对待。唐宋以至五代，由于农民起义的不断冲击，士族门阀地主势力遭到削弱，庶族地主势力迅速上升，随着其经济与政治地位的提高，他们需要通过科举考试求得仕途升迁，从而反对分裂割据，主张中央集权。同时，唐以后商品经济有了进一步发展，城市工商业者的经济与政治地位有所提高，他们同样需要一个集权政府来维系他们的利益，因此也拥护国家统一，反对地方分裂。特别应该强调的是是在北宋时期，专制主义中央集权制度赖以存在和发展的封建地主土地所有制以及集中反映这种经济的封建皇庄有了进一步的发展，而集权政治制度的不断强化又反过来对封建地主土地所有制的充分发展提供了必要的方便。

二、北宋加强封建专制和中央集权的措施和政策

（一）分割地方官僚的行政权

北宋初期全国设立十五路，后增加至二十余路，分路列职，各路均设转运使，“事无大小，悉条陈上阙”，地方政情直报中央皇帝，直接对中央政权负责。北宋路的设立目的是为了解决地方官僚权力过于集中的问题，强化中央对地方官僚政权的制约，维护北宋的中央集权统治。

1.罢支郡，设路府，削弱地方官僚事权

支郡在汉代是指诸侯国的属郡。颜师古注：“支郡，在国之四边者也。”在唐末五代时期，各地的藩镇节度使割据一方，兼领数州，称为“支郡”。[4]北宋初期的许多节度使也是如此，本来只是一州的，却霸占了附近的一些地方，这就形成了支郡，许多节度使也成了土皇帝。赵匡胤为废支郡采取的办法是支郡原属哪个州还归哪个州管理，其他的支郡归中央直接管辖，以此方法把全国范围的支郡彻底罢完。

宋太宗太平兴国二年，“始，唐及五代节镇皆有支郡，太祖平湖南，始令谭郎等州直属京，长吏得自奏事，其后大县屯兵，亦有直属京官者，兴元之三泉是也。戊辰。上纳瀚言，诏邠，宁，泾，原等州直属京，天下节镇无复领支郡者矣”。[5]同时，北宋为加强中央對地方州，县官僚的管理，在中央和州之间设置朝廷的派出机构，以监察辖区行政权的“路”。在某种意义上说，“路”是唐朝“道”制机构的延续，不是独立的以及地方行政机构，而是居于地方行政区与监察区之间的特殊形态。路级官僚机构互为统属，办公属地或同置于一处，或分殊它处，对州级长官也无直接的统领之权，州府上表奏事可越过路级直通朝廷。即是说，路级机构不拥有完全独立意义上的行政权，但罢支郡而改设路府的做法，却起到了分割州府事权的重要作用。

主要作用有三，一是安抚使变临时为常设中央派出机构，职掌一路民兵之事，以分割地方州府的行政权力；二是置提点刑狱司以纠察州府刑狱讼事；三是设提举常平司以分割地方州府的农田，水利，差役之事。

2. 文臣知州，朝官知县，实现中央对地方权力的直接管制

北宋初立，宋太祖赵匡胤吸取前期覆灭之教训，采纳了重臣的建议，积极推行“强干弱枝”之策，以消除地方节镇权势过大，威胁中央皇权的隐患。北宋在持续整顿选官制度的同时，将官，职，差遣分授制度进一步固定化，差遣尚书，郎曹，寺官等京朝官“出领外寄”，以知州军事或知县事，形成了京朝事“出领外寄”制度，以达到中央控制，制约地方官僚权力的目的。

北宋京朝官“出领外寄”是与当时特殊的历史背景分不开的。一方面，唐末五代以来京朝官外任地方要职的制度推行已达数年之久，朝官所领职事已是“故三省，六曹，二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕不治本司事，事之所寄，十亡二三”。三省六部等中枢机构不理本司职事的状况经常出现，人们已经习已为常。另一方面，北宋起于五代政治乱局，地方节镇势力较强，实现中央集权就必须削弱地方节镇权力，京朝官出领外任亦是加强对地方控制的重要措施。北宋推行的“官”，“职”与“差遣”分离主要有两种形式：一是京朝官出领外任，离开本职而附带本官，因而分离相对彻底；而是幕职州县官外任他官，一般带幕职州县衔，叙迁中的阶秩与差遣中的资秩差异甚小，分离明显不彻底。但无论哪种形式其实质都是“官”，“职”分离，别以“差遣”而治内外事。在北宋，随着官，职与差遣分离逐步固定化，京朝官“出领外寄”也渐常态化。

京朝官外任，与知州，知县是直接相关的。几乎与京朝官知军州事发展同步，京朝官知县事也在北宋初年确立起来。

3. 设置地方通判，加强中央对地方官僚权力的监督

北宋时期中央对地方州府的监察较前代有较大发展，其主要原因是中央在州，府，军，监设置了通判厅这一中央派出的监察机构，并视州府大小或地位而置通判一或二员。为了提高中央对地方的监察效能，北宋选任通判行之以避亲之法。通判作为监察之官，知州的第一副手，有权对所部官员的善否与职事修废“刺举以闻”，即按察州县官吏，有权参与州县财政管理和官吏的选任，参与州郡的刑狱案件等。此外，通判还兼有减灾防汛，修堤筑坝，督责植树等繁杂政务。当然，地方上除了路级监司，州府通判行使监察百官的职权外，郡守也担负着监察县丞，县令的职能。所以，从实质而言，北宋设置通判不过是中央皇权控制地方官僚权力和监察行为的重要手段，以便达到维护中央皇权集权统治的目的。

（二）收回地方官僚的财政权

“择人行权，割辖事权”是北宋中央皇权驾驭权力，统辖地方的有效手段，为了强化中央专制集权，加强地方的控制，赵氏中央皇权除直接插足地方官员的选拔任用，地方官员的黜陟荣辱甚至生杀予夺权外，还通过地方机构的调整，事权分授等方式弱化地方官僚的财政权。

1.调整财赋制度，确保地方财赋足上供

自秦汉统一中央集权王朝开始，中央对地方财赋基本上采取了统收统支的管理模式，除特殊时期以外，地方上财赋自主权相对较小，且地方政权进行的财政收支活动都不的违反中央财政管理制度。

北宋立国之初，为纠正唐末五代藩镇截留财赋之弊，保证中央财源供给，既承袭前制，在财赋管理上实行“上供，送使，留州”的调度制度，又进行了适度调整，以强化中央对地方财权的控制。太祖颁发多部诏令，将地方上多余的粮饷收归中央，从财政上杜绝了地方官僚形成反叛势力的可能。

2.统一货币，实行禁榷制度，控制地方管理经济权

唐末安史之乱后，各地藩镇势力渐渐“坐大”，拥兵自重，各地藩镇为了摆脱中央财政的统一的困扰，纷纷自铸钱币，自此全国币值大乱。五代十国乱政时期，政权林立，割据尤甚，币制混乱状况过犹不及，甚至乱到了难以收拾的地步。

北宋立国之初，为了统一钱币量度，掀起了全国性的币制调整运动，一方面废止了“南方诸国”的铁钱，另一方面开始大量铸造铜钱，并将其推广到“政令通行”所达到的广大区域。经过近十年的努力，至太宗太平兴国年间，除了偏居一隅的四川之外，铜钱取代铁钱称为全国统一流通的币种。通过统一全国货币的手段，中央皇权既解决了全国金融混乱的局面，又控制了地方官僚滥发货币权，强化了中央对地方的金融控制能力。

禁榷制度是与之相伴的另一项经济政策，亦是中央加强地方财政控制的重要手段。禁榷制度属于商品经济范畴，指“封建国家对某些能获得厚利的矿冶，手工业，农副产品进行控制，由商贾手中夺归政府国营专卖，以独擅其利。”[6]

北宋中央借助禁榷之法，大肆聚敛民财，加重了各行各业手工业者的赋税负担，却在一定程度上增加了中央的财赋收入，缩小了地方官僚的财赋收入，缩小了地方官僚的财赋权力，达到了中央控制地方财权的目的。

3.设置转运使监察地方储积，稽考帐籍

北宋前期，地方财政实行路，州，县三级管理体制。转运使之职及其设置始见于唐朝中期，唐玄宗开元十八年，在江淮一帶设转运使负责转运江淮财赋，以保京师财粮供给。沿至五代，乃仍设有转运使，以运输军用物资为主要职责。北宋在地方设置转运使一职，专掌“一路财赋，而察其登耗有无，以足供及郡县之费。到了太宗太平兴国二年，为罢节镇领支郡的权力，在各路置了掌财权的转运使，其目的是削弱藩镇节度使的财权。

三司根据条法，核算各州郡上供及调剂数量，随着地方州郡上交中央及中央掌握的财赋越来越多，州郡财政日趋紧张。与此类推，县级亦是如此。北宋中央转运使的设置，很大程度上实现了对地方官僚财赋支配权力的控制和制约，确保了地方州郡财赋的足额上供。

（三）收回地方官僚的兵权

建隆二年七月，赵匡胤通过戏剧性的杯酒释兵权，解除了中央功臣宿将掌握军队的大权，并通过一系列改革，任命新的禁军将领，将大宋帝国的主力军队紧紧地掌握在了自己手中，拉开了集权的序幕。

1.解除地方节度使的用兵权，强化中央军事集权

宋太祖赵匡胤集体撤藩的手段做的非常成功，极大地消除了地方节度使的兵权，五代的宿旧大藩被一举裁罢，藩镇之祸自此消弭，进一步加强了中央集权。

2.抽调地方精兵充实禁军力量

唐末五代，道（府）等地方留守与其他地方官员相比，在享有行政权的同时，尚有一定军事调度之权。赵氏立国后，在消除藩镇，调整地方建制之际，通过军队编排，训练等事权的调整将权力逐步地收归职司机构。

三、结论

北宋王朝统治集团为了巩固自己的统治政权，形成了较为完善的官僚权力制约机制。北宋中央对地方官僚权力制约机制的形成，既是宋代作为中国历史发展转型期的时代需求，也是古代官制历史发展的必然结果。

北宋统治政权的巩固不是单纯依靠专制和暴力手段，而是通过各种官僚政治力量的相互制衡和监督，形成一套完善的中央对地方管理权力制约机制，以实现权力政治平衡。

如果说北宋高度集权统治在宋初较短时间内的确起到消除分裂局面，维护封建统治的积极作用的话，那么随着时间的推移，条件的变化，潜在的消极因素日益增长，积弊日深，积重难返。

参考文献：