高校后勤社会化改革模式比较分析与优化

摘要:文章对国内十年来的高校后勤社会化改革模式进行了分析,在此基础上,从管理体制、运行机制和风险等各方面对现有模式进行比较分析,同时结合高校后勤现有改革模式与特征对其进行优化,使其更适合高等教育发展规律和后勤自身发展规律。

关键词:高校后勤 社会化改革 比较分析 优化

2000年,国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革意见的通知》,正式启动了全国高校后勤社会化改革的工程。高校后勤社会化改革围绕“建立和完善市场化的高校后勤资源配置、社会化的高校后勤服务和企业化的学校后勤运作体制机制,构建新型后勤保障体系”的一元目标,在理论研究和实践探索中产生了多种后勤社会化改革模式。如何正确识别每种模式的特点,科学选择与本校实情相匹配的改革模式以实现改革目标,既是高校管理者的决策难点,也是高校管理者无法回避的实践课题。

一、国内高校后勤社会化改革现有模式分析

高校后勤社会化改革的模式,是指高校后勤实施社会化改革的组织形式。自上海全国高校后勤社会化工作会议以来,全国高校围绕社会化改革目标做了许多积极的探索与大胆的尝试,高校后勤原有的“一校一户办后勤的旧有格局开始发生变化,初步形成了一些具有社会化特征的后勤改革新模式。

1、甲乙方模式

随着高校后勤社会化改革的深入,多数高校成立了后勤集团或后勤服务公司等后勤实体(简称甲方),与后勤处或总务处(简称乙方)形成甲乙方关系。其运营机制是企业化的方式,是按照有约束、有指导、有范围、有程度的模拟市场经济规律开展经营服务的,实行“一校两制”,做到事企分开,两权分离。具体改革方式有:第一,“小机关、多实体”模式。其按照管理与经营分开的原则,对原来的后勤部门进行重组,形成了小机关(甲方),代表学校对后勤实体进行管理和监督;将原来的各个后勤科级单位缩编为服务中心(乙方),各中心作为经济实体,实行“分点核算、自负盈亏、模拟企业化运行”。第二,“小机关、大实体”模式。大学将行政管理与经营服务职能相分离,组建学校后勤办公室作为甲方,代表学校掌握、分配、安排、检查、落实学校各项经费的使用情况,以合同形式提出计划、任务、要求,并检查、监督、协调后勤方而的工作。同时按照产业化、专业化的原则,组建具有法人资格的经济实体—后勤服务公司作为乙方。

2、集团化模式

集团化模式就是高校后勤按照现代企业制度的要求,从学校的事业型管理体制中完全分离出来,组建具有独立法人地位的,自负盈亏、自主经营、自我发展、自我完善的企业,从管理体制和运转机制上完全企业化,并在此基础上经过市场竞争的优胜劣汰和兼并联合,形成相对垄断的,跨学校、跨地区的产业化、集约化、专业化的高校后勤集团。按发展程度的不同又有以下几种:第一,总公司模式。把后勤部门和单位从学校事业编制序列中分离出来,按照专业化、产业化、市场化的要求,分别建成后勤经营服务实体,并在此基础上组建了以经营学校资产、承担学校后勤服务工作为宗旨的后勤实业总公司。总公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会受学校法人委托对总公司行使经营服务决策权,决定总公司的经营服务方针、任务和经营国有资产收益的分配政策。学校设立总公司监事会,由学校领导和纪检、监察、审计部门负责人和师生员工代表组成,对总公司的经营服务活动实施全面监督。第二,校际联办型。在一些高校比较集中的城市,由若干所距离较近的高校联合组建具有法人资格的后勤实体(集团、公司或中心),与学校形成合同契约关系,从而实现学校后勤从学校中分离,按现代企业制度自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束。公司(中心)通过后勤资源的优化组合,打破学校的围墙,发挥规模效益,在区域范围内统筹后勤服务。同时向外拓展市场,获取资金壮大实力,补贴后勤服务。第三,地域集约型。这一模式的主要特点是在后勤部门与学校规范分离的基础上,在政府的统筹指导和安排下,在高校比较集中的地区和城市,组建省级或市级的高校后勤发展中心或服务中心(集团),采取教育系统联办后勤,集约经营,比较彻底地打破一家一校办后勤的格局。

3、社会统筹模式

社会化服务型是实现校内后勤服务的高级模式,学校不再拥有自己的后勤服务系统,而是将学校的主要后勤服务交由社会来承担。原来的后勤服务部门脱离学校行政系统,以企业化的经济组织形式融入社会,融入社会第三产业,与社会其它企业一起通过竞争参加学校后勤服务。高校将本该由社会举办的后勤保障服务还给社会,学校主要负责教学、科研、育人。它通常是由社会投资,建立跨教育系统的完全社会化、市场化、企业化的后勤服务体系,由社会直接经营,服务对象不再局限于高校,形成完全开放性的“社会办学校”格局。这种模式概括起来又有如下三种具体的运行方式:一是把原后勤部门整体或根据专业服务项目部分交给社会上有实力的专业服务公司,原有后勤人员转化为社会企业员工,这些公司成为为学校服务的企业之一。学校面向社会选择为学校服务的企业,可以选择该企业,也可以不选择该企业。比如电信服务、医院、托儿所等。如果高校本身后勤规模不大,办学规模扩展余地有限,也可以将后勤全部交给社会去办。二是高校与社会企业基于一定的互惠条件,合作投入或经营高校后勤。这一方式主要体现在高校学生公寓、体育场馆等方面的建设。在这方面,不少高校已经积累了丰富的经验。一般的做法是,高校主要提供地产、免税待遇等优惠条件,而社会企业提供资金投入,为高校服务,同时由高校通过收费等经营手段逐步收回资方的投入,并稍有回报。三是将社会企业引入高校,参与后勤服务,与校内后勤实体共同竞争。比如校内餐饮业、零售业等都有把社会企业请进来的例子,通过这些企业在资金、经营理念、服务质量等方面的优势,冲击和激励校内后勤,以竞争促进质量与效率的提高。从目前来看,这种彻底的模式仅是个别现象,要完全实现这一形式还需要一段时间。

二、国内高校后勤社会化改革现有模式比较分析

甲乙方模式指在学校专门设立一个考虑后勤建设和管理的小机关或者甲方,原有的后勤服务主体,则基本上全部转为实体,成立后勤集团,以全方位提高服务质量为目的,甲方对乙方实施质量监控以及督导与管理,乙方按企业化模式运营。集团化服务模式指在推进高校后勤社会化改革中,成立“联合后勤服务集团”和“联合后勤服务管理中心,带动和推进所涵盖学校的后勤社会化改革。社会化服务模式指高校不要国家投资,由社会联办后勤,它以学校后勤市场为资源,吸引社会力量参与学校后勤服务,并以市场竞争机制来保证服务质量,促进学校服务水平和质量的不断提高。

第一,在管理体制和运行机制上

甲乙方模式的主体与客体均没有脱离同一所学校,两者之间较难完全协调,因此在运行效率、经济效益和社会效益上难以较好地发挥作用。同时,该模式各类服务项目很难与社会相关行业接轨,难以实现后勤实体的彻底社会化。集团化服务模式和社会化服务模式其单位建制从学校行政管理序列中分离出来,转为自主经营、独立核算、自负盈亏的后勤服务实体。

第二,在运行风险上

甲乙方模式在抵御风险方面能力相对较弱,由于其社会化程度较低,一旦遭遇风险,其应变能力差,反应迟钝,从而给整个学校带来较大的影响,给学校的发展带来了不稳定与不和谐因素。而集团化服务模式和社会化服务模式由于其社会化程度高,对风险的反应灵敏,应变能力强,能较好地适应市场,其运行机制决定了其风险不必由学校来承担,因而不会给学校的教学、科研带来影响。

第三,在资产管理上

集团化服务模式和社会化服务模式在资产上产权明晰、资产保值。学校将原有的国有资产清盘核算,明确该资产的学校所有权和后勤经济实体的使用权,根据不同用途,以零价或优惠租赁给后勤实体,以协议方式确定固定资产折旧费的提取标准和上缴费用的额度,使国有资产保值。而甲乙方模式在资产的使用和产权归属及界定等问题上没有得到很好的解决,在资源配置和有效利用上不够理想。

第四,在福利性公益性上

三种服务模式总体来说都是以赢利为目的,但甲乙方模式由于其服务实体没有脱离学校,因而更侧重于福利性公益性,必须保证学校教学科研的正常进行,必要时学校会给予适当的经济补偿。集团化服务模式建立的初衷也是更好地服务学校的教学科研,但由于其运行机制的特殊性,在服务师生、服务教学科研过程中,不可避免地追求利润的最大化,因此,在福利性和公益性上不及甲乙方模式。社会化服务模式由于其社会化程度更高,其服务的客体不仅仅是师生,还有社会成员,因而福利性公益性弱于以上两种模式,但就服务质量而言会更高,其竞争力会更强。

三、优化高校后勤社会化模式的对策

1、充分发挥地方政府的主导作用

高校后勤社会化改革是一个系统工程,光靠后勤本身或一所学校是难以实现的。它需要充分发挥地方政府的主导作用,组建有关职能部门和学校参加的后勤改革协调小组,制定相应改革规划、政策法规(如人事、产权、经营、分配、收费价格、税收)等配套制度。从理论上说,高校后勤社会化就是将高校后勤纳入社会主义市场经济体系,而市场经济是处于政府宏观调控下的。高校后勤社会化改革也必须在政府的规范和指引下、在政府的宏观调控下进行。政府的主导作用就是指导方向,制定政策,组织协调,给予支持。政府职能、学校职能、社会功能的调整,重点突出,除了给予优惠的配套政策外,还需要社会各界高度重视,真正做到解放思想,转变观念,为高校后勤社会化改革创造一个宽松的舆论环境。

2、明确产权关系

将高校后勤纳入市场体系,首先要把原来属于事业型的高校后勤经济实体,转制为具有现代企业制度的企业法人地位的现代企业。这是实现社会化的核心问题,也是建立新型后勤管理体制的关键所在。后勤企业化,首先必须清产核资,明确产权。把一部分资产划给后勤实体,并按照现代企业制度的原则,划分资产的所有权、管理权、经营权,明确权责利。对学校所有权进行分割,学校保留财产的最终所有权,使后勤实体得到法人财产权。后勤实体对所经营的财产,不仅有占用、使用、处分权,而且具有所有权,可以作为财产主体,行使经营管理的职能,实行自负盈亏。作为出资者的学校的所有权只表现为价值形态的权利,对后勤实体的经营活动,可按出资比例依法行使约束权力,而不是直接行政干预。后勤实体在享有法人财产权的同时,承担其财产保值增值的责任。同时,我们还应注意消除清产核资、与主体分离在认识上的一些误区,后勤经济实体与学校主体分离,一部分资产划给后勤,并不是国有资产的流失,而是要进一步明确产权关系,调整和盘活现有存量资产,使国有资产得到真正意义上保值增值;这是后勤社会化改革和建立新型后勤管理体制的必经之路和关键所在。

3、建立与社会主义市场经济相适应的高校后勤管理体制和运行机制

根据现代西方产权理论,配置社会资源的方式有市场、企业管理和政府直接支配三种,有效率的产权制度在于选择三种方式的合理界限,使总的交易成本降至最低。任何一种体制、组织在其运行中都要付出一定的交易成本,即使在同一种社会经济制度下,由于体制不同,交易成本也会明显不同。因此,只要合理界定了政府、学校与其后勤部门的权利和职能,我们仍可通过选择制度形式,建立新型高校后勤管理体制,调整学校与后勤经济实体的关系,使交易成本达到最小,从而节约资源,提高资源配置的效率。计划经济体制下,我国高校承担着政府“办社会”的职能,为教职工提供社会公共产品,诸如医疗、住房、交通、通讯等各种福利性保障和生活设施,变成了一个微缩的政府。由于高校财力有限,后勤部门缺乏足够的市场竞争和激励机制,也由于高校非专职教师偏多,直接导致高校运行成本长期居高不下。沉重的包袱使资源得不到有效合理配置,造成了巨大浪费。必须实行两种权利的分离(所有权和经营权),事企分开,明确所有者、管理者、经营者的关系,也就是要明确学校(出资人或资产所有者)、后勤(管理者)和经营者(承包者)的关系。同时,尽快出台与现代企业制度相适应的后勤管理体制和国有资产管理体制,逐步建立和形成资产多元化、经营服务多样化、服务管理企业化、消费市场内外一体化的后勤新体系。按经济规律办事,打破现有行政管理模式,减少行政干扰,实行自主经营、自负盈亏、自我发展的运行机制,使后勤经济实体真正成为产权界定明晰,权责明确,享有民事权利,承担民事责任的法人企业实体。

4、建立与现代企业制度相适应的内部管理制度

新型的后勤管理体制框架构成后,维系和支撑它的内部配套制度和政策的改革,也至关重要。首先是劳动人事制度,后勤经济实体人员列入企业编制,在与学校主体分离初期,可以采取“老人老办法,新人新办法”的过渡措施,实行干部聘任制和全员劳动合同制。其次是财务制度,将过去拨款制改为市场驱动的运行机制。学校将经费分拨给教学科研单位和师生员工各用户,后勤经济实体以优良的服务态度和服务质量,使用户满意,才能得到有偿价值—表现形式为货币。促使后勤经济实体的服务工作按经济规律办事,加强成本核算,提高经济效益和社会效益。另外,可以进行股份制改造,吸收个人或社会上的资金发展后勤服务产业。第三是分配制度,根据效益优先、兼顾公平的原则,按岗位、贡献大小建立相应的工资、奖金分配制度。

参考文献:

[1]孙德权.论高校后勤管理模式的选择及要求.陕西师范大学学报(哲学社会科学版).2006(3)

[2]彭林权.社会化视野下我国高校后勤管理模式的重构.法制与社会.2009(1)

[3]苏保君,刘卯生.高校后勤服务保障模式综述与反思.山西财经大学学报(高等教育版).2008(2)

[4]陈兴桂.高校多元化后勤管理模式的研究与思考.中国高教研究.2006(8)

(邓先军,973年,男,湖南永州人,硕士研究生,湖南科技学院讲师,研究方向:高教管理和思想政治教育)