国务院机构改革：大部制改革的又一次推进

李紫宸 田进

3月17日，备受瞩目的《国务院机构改革方案》 （简称《方案》）在十三届全国人大一次会议获表决通过，标志着改革开放40年以来第八次政府机构改革序幕由此拉开。

在此之前的3月4日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》 （简称“《决定》”）公布。《决定》指出：“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。”

政府机构改革是党和国家机构改革的重要组成部分。这次机构改革被认为是近20年来力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的预期。上一次如此宏大的机构改革可以追溯到1998年，当时中国政府裁撤、合并了很多部委。

自上世纪70年代末中国改革开放以来，国务院已进行了7次机构改革，分别是在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

如何看待本轮党和国家的机构改革？本轮改革究竟遵循怎样的逻辑？与以往历次改革相比，本轮机构改革真正的不同是什么？改革的重点和难点又在哪里？就这些问题，国家行政学院教授汪玉凯进行了分析和解答。

历史上七次机构改革

本轮改革之前，从1982年到20]3年，国务院一共经历了七次机构改革。汪玉凯介绍，这七次改革，有的时期力度大，有的时期力度小，每次改革都是针对当时政府面临的突出问题。这期间，政府职能也在不断转变。

1982年是改革开放后的第一次机构改革，彼时还是按照计划经济的思维来改革，尚无市场化思维。背景是，当时政府机构设置太多、人员臃肿：从1978年到1982年，国务院有100个部门，人员编制超过5万人，一个部委的副部长最多能达到二十多位。汗玉凯介绍：“那一时期主要是学习苏联模式，有一个事就立一个部。”当时国家领导人邓小平便认为，机构臃肿、机构林立、人浮于事、效率低下的问题比较突出。经过那次改革，砍掉了39个机构，国务院所属部委、直属机构和办公机构裁并调整为61个，编制减为3万多名。

不過，汗玉凯认为，1982年的那次改革尚不构成内涵式改革，而是属于外延式的改革，到了1988年第二次改革就有所不同了：从1982年到1988年，首先提出了政企分开的理念。在此之前，政府像是一个企业，企业则像是政府的一个车间。彼时市场化体制虽未建立，但市场化的导向已经形成。此次改革的思路是，企业要轻装上阵，政府则是要做好公共服务。政企分开倒逼政府重新思考政府职能的定位，由政企分开也相应地提出了一个概念：“转变政府职能”，转变政府职能也成为了历次机构改革的核心目标之一。

第三次改革是1993年。1992年邓小平南巡，同年中共十四大确定经济体制改革的R标是建立社会主义市场经济体制。以邓小平南巡讲话和中共十四大为标志，中国的改革开放和现代化建设进入了一个新阶段。既然经济上确立了社会主义市场经济体制，行政上也应构建一个适应社会主义市场经济体制政府的管理模式。在过去，用计划经济思维、办法去建立政府管理架构，机构多，管得过宽，微观干预也较多，因此1993年机构改革的主要任务就是，针对1992年党的十四大确立的市场经济体制改革目标，建立一个相应的政府管理架构。

1998年的机构改革是历史上改革力度较大的一次。回顾上一轮，从1992年十四大确立建立市场经济体制，到1993年很快完成政府经济体制改革，其改革力度整体而言是非常小的，原因在于，彼时社会主义市场经济体制刚刚确立，还缺乏实践的过程。待实践几年后，政府不适应市场经济的问题逐渐暴露出来，包括财税、金融、外贸等方面的原有体制都成了市场经济的“拦路虎”，这就催生了1998年的改革。这次改革将很多机构进行了合并，也是历次机构改革中人员精简力度最大的一次，国务院组成部门由40个精简为29个，改革后行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了接近一半。这一次的改革对后来由计划经济政府转向市场经济政府，进而建立一个适应市场经济型政府，起到关键性的作用。

2003年的改革，相对属于微调，政府机构总的格局保持相对稳定。这次的改革是在加入世贸组织的大背景下进行的，主要是把外经贸部撤销，组建了商务部。

2008年的改革力度又变得比较大。从1998年到2008年，政府经过10年的运行，机构依然非常多，当时学界便提出了“大部制改革”，用大部制思维推动机构改革、行政改革。

汪玉凯介绍，这次改革的一个背景是，上个世纪80年代的西方有过一次公共管理变革，当时撒切尔夫人就在英国推行了大部制，英国的改革后来影响了很多国家，也影响到了中国。在这个过程中，学术界也在探索中国推行大部制的可能性，建议用这一思路来推动中国的政府改革。2008年的大部制改革，最终吸收了国外的经验，也接收了学界的一些建议。经过调整，国务院正部级机构减少4个，国务院组成部门变成27个。可以看到，典型的大部制已经初步成型，如将国家邮政局、国家民航总局均纳入交通运输部。

汪玉凯介绍，从1982年到2008年，都是以行政系统改革来捎带其他改革，没有太多涉及政府机构之外的领域。

2013年11月12日，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该决定指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，在此之前，市场在资源配置中的作用被定性为“基础性作用”。

这次改革，机构整合的力度不大，主要是实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。不过，当时政府的侧重点在于“放管服”改革方面，即简政放权，放管结合，优化服务，主要是减少政府对市场的各种干预，减少政府对社会工作的干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用。一个主要体现是行政审批、许可大规模减少，5年下来国务院总计减少900多项行政审批许可。

与此同时，一些基于大部制思维的机构进一步整合。如，2013年铁路系统实行政企分开，铁路的管理职能又被纳入交通运输部，至此“大交通”的格局基本成型。

本次机构改革后即将消失的部门牌子

时间行至2018年，政府机构改革的力度再一次加大，在此前10年的基础之上，大部制改革又一次推进。

本轮政府机构改革重点

汪玉凯认为，本轮政府机构改革的重点首先是转变政府职能。他分析说，《决定》中关于此的表述是“转变政府职能，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能”，对照3月13日公布的政府机构调整方案（草案），这几个领域恰是本轮政府机构改革的主要看点。

在宏观调控职能中，《决定》中讲到了发展、规划、审计、金融、财政，这些职能都属于国务院综合部门，这涉及到发改委、财政部、审计署等综合管理部门，包括中国人民银行在内，这些机构的改革，主要都是为了强化国家的宏观调控。例如，这次的调整方案中，银监会和保监会合并，組建中国银行保险监督管理委员会，就是基于强化金融宏观调控职能的考虑。再例如，国家发改委除了发展、规划、价格等宏观调控职能之外的诸多职能，此次都被剥离出去，分别纳入其他不同的职能部门。

市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能等方面，则按照大部制思维进行整合。以市场监管为例，即要建立统一的市场监管机构。从这次的调整方案看，组建了国家市场监督管理总局。将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。

再如卫生系统的机构调整，这次调整的方案中，组建了国家卫生健康委员会。将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医疗卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。

以此次农业农村部的组建为例，此次将农业部的职责以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门，这也属于较为典型的大农业部思路。

再以此次自然资源部的组建为例，此次将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。

本轮政府机构改革难点

过去政府机构改革一直在致力于理顺部门的关系，但对于庞大的政府机构而言，这一直都不是一件易事。汪玉凯表示：“我们这么多年来最大的问题是部门利益作祟，权力部门化，部门利益化，部门利益个人化，机构改革直接和每个人的切身利益直接相关，因此整合、理顺在客观上是存在难度的。”尤其是涉及到对强势部门的整合和调整，难度会更为明显。对于牵涉利益大的部门的“手术”，各部门在上报精简方案的时候，可能就会“避重就轻”。

第二个难点在于给地方放权的问题。中央持多少权，地方放多少权，中央和地方的权利划分缺少法律依据。过去存在“给地方放权，地方权利膨胀，权利再收回”这样一种循环。

汪玉凯介绍，处理好中央与地方的关系一直是党和国家机构改革的重要内容。纵观建国以后的历次机构改革，都不同程度地涉及到这个问题，时至今日，这方面的问题依然突出，比如中央与地方权责关系的处理，财权与事权的划分等。《决定》强调要科学设置中央和地方事权，理顺中央和地方职责关系，赋予省级及以下机构更多自主权，增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等，这些都将对解决“上下一般粗”、充分调动地方积极性产生重要影响。

仅以财税体制改革中处理中央和地方的关系为例，汪玉凯介绍，过去几次改革也一直都在强调这方面，但是这一体制至今还没有完全理顺。“财政转移支付方面一直希望减少专项支付，增加常规性转移支付，但这个问题并没有完全解决。地方政府如果没有财力，又承担过多事务的话，其积极性就难以调动起来。”汪玉凯说。

汪玉凯还提及了基于防范风险的改革：“从防范风险的角度来讲，目前最大的风险是金融风险，中国货币发行量已经达到了164万亿，超过两年的GDP总量，银行体系改革严重滞后，地方政府债务较高，这都是金融领域的潜在风险。金融机构改革能否为防范金融风险提供体制保障是一个难点，也是一个重要的看点。”

对话汪玉凯

记者：如何看待这次国务院机构的“大部制改革”？为何要实行大部制改革？

汪玉凯：大部制首先意味着机构数量精简，更有利于宏观管理。政府部门设得越多、管得越细，对微观的干预就会越多；设得少，对微观的干预就少。这恰恰是政府机构改革的目标，即减少政府对具体事务的管理，能让市场解决的让市场来解决，能让社会解决的让社会解决。政府管的是路线、政策和大政方针。

从别国经验来看，一个国家的内阁组织不会超过20个，美国经济总量如此之大，也只有16个内阁部门，英国是17个，日本是12个。这次改革之前，中国的部委还有25个，确实还有整合的空间。中国是人口大国，公务员加事业单位人员有4000万人左右的规模，还临时聘用了1000多万人员，再加上2000多万离退休的党政事业单位人员，吃财政饭的有8000多万人口，这的确是一个沉重的负担，很多机构的确是可以整合的。

2008年大部制改革首次启动，整合了交通部，把国家邮政局、国家民航总局归于交通运输部，到了2013年铁路系统实行政企分开，交通部又纳入了铁路的管理职能，至此“大交通”的格局才算基本成型。2008年的那次大部制改革，国务院组成部委由三十多个变成了二十多个。这次的国务院机构调整，延续了大部制改革的思维，在当前形势下一些重点的领域进行了基于大部制思维的整合。

记者：转变政府职能是机构改革的核心目标。这一口号提出有30年了，您如何评价这30年的改革进程中在转变政府职能方面取得的成效？

汪玉凯：应该说，过去30年，在转变政府职能方面一直在取得不断的进步。但同时需要认清的是，政府的自我膨胀能力也很强，一些政府职能在核定之后会随着时间的推移逐渐外扩，这也相应地增大了寻租的空间。

记者：您认为当前在理顺中央和地方政府关系方面存在的核心问题是什么？

汪玉凯：最突出的问题是地方财权和事权的不匹配。从整体上讲，现在地方政府承担了60%的服务事项，但是只控制了40%的财力。地方的税制改革以后，税源变少，只好大量依靠土地财政。

再者，现阶段在医疗、教育、养老等几项最主要的民生服务方面投入还是比较低的，和先进国家的差距还很远。医疗的铺盖面虽然很大，但还是存在资源分配不公平的问题，这都是面临的挑战，因此，如何激发地方的活力，给地方更大的自主权，是推動地方发展的关键。过去的经验证明，如果管得过多、过死，地方的积极性就调动不起来。这次的机构改革，其中一个方面就是要给地方自主设置的权利，这样地方可以裁减很多的人员，再者构建起基层治理的结构，加强县、乡一级的基层治理。

不过，本轮机构调整方案公布后，按照整体的策略，首先会在中央和省级层面实施，待上面的改革基本完成后，再在地市、县、乡镇等层面全面推开。

记者：机构编制法定化会取得突破性进展吗？

汪玉凯：机构编制法定化提了很多年，但机构、人员、职能的法定化一直没有实现。因为各种原因，中国一直没能出台一部编制法，这方面只是出台一些文件，没有纳入到法制的框架。再者，即使强调机构编制人员的法定化，在实践中也较难实现。纵观中国历次机构改革，变化快，机构缺乏稳定性。当然，在某种程度上，这也是基于这样的背景：中国一直处在快速的转型过程中，经济社会发展很快，政府机构调整的节奏也很快，还没有到达一个相对稳定的状态。本轮机构改革不仅仅是政府机构改革，而且是一场涉及面广的系统性、全方位改革，如果改革能够在某些关键方面取得成功的话，未来机构编制或许能够达到一个相对稳定的状态。

摘自《经济观察报》