农村宅基地改革“春雷乍响”

李松

日前，国土资源部提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。农村宅基地“三权分置”改革的启动，不论是对解决当前农村土地制度改革“死结”，还是对十九大报告提出并由中央农村工作会议具体部署的新时代恢宏伟大的乡村振兴战略，都具有很强的现实针对性，和激活新一轮农村改革的开路“先手棋”作用。

记者调研获悉，近年来我国城镇化、工业化快速推进的大背景下，在广阔的农村地区，作为农民重要财产权益的宅基地利用现状和问题倍受关注：

一方面，大量农民流入城镇，并实现稳定居住就业，其留在农村的宅基地闲置问题凸显，宝贵的建设用地资源没有得到有效利用和盘活；

另一方面，当前农业、农村发展的建设用地指标短缺，乡村经济、社会建设“喊缺地”。

相关研究学者解读认为，作为土地制度重大创新，落实宅基地“三权分置”要求，其中一个重點就是在坚持土地集体所有的前提下，找到实现宅基地这一农民重要土地财产的“产权激励、要素流动”实现路径，探索宅基地、农房使用权放活形式，通过土地权能的赋权、放权夯实乡村振兴基础。

“城里人到农村买宅基地口子不开、严禁下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆……”与此同时，重庆市国土房管局专家咨询委员会主任邱道持提醒说，此次政策表述也初步提出了宅基地“放活”的负面清单，关键就是严守“三条底线”，即土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。他尤其强调，“放活宅基地使用权，并不等于宅基地能自由买卖，可以建小产权房。”

“死资源”如何变成“活资本”

记者在重庆、安徽等地农村采访时看到，农村宅基地闲置问题比较突出：有的是建了新宅不愿退出祖屋，有的举家在外导致常年宅院荒芜。因宅基地流转条件严格，已定居城镇的居民不能将合法拥有的宅基地流转出去，宅基地低效利用，甚至空置。

与此形成鲜明对照的是，搞设施农业、发展乡村旅游、推动一二三产业融合发展，农村现代产业发展，各地普遍面对“用地难”的“卡脖子”问题。一些乡村发展项目由于无法取得建设用地指标，不得不打起土地政策的“擦边球”，甚至违规用地。

记者曾采访一户乡村民宿经营者，看到10多座木质“农家旅舍”环湖而建，建筑物离地挑空一到两米，并用钢架作支撑。“搞农旅配套就必须建接待设施，但就是因为没有建设用地指标，没法建房，只能出此下策，在耕地上挑高搭屋。”该民宿负责人无奈地说，“现在城市都缺建设用地，哪来的指标保障农业项目用地？”一边是农村建设用地资源大量闲置，一边又是“喊渴”的用地需求……“死资源”难以变成“活资本”。

尤其值得关注的是，尽管法律并没有赋予宅基地出租、转让、交易的权利，事实上不少地方农村宅基地进入市场已呈显性化趋势，由此出现了不少政策灰色地带。例如，在广大沿海地区或大中城市的城郊结合部，农民将宅基地加盖成多层住宅，并用于出租，解决了大量进城务工人员的居住需求；在一些农区，也存在着农民“私下交易”宅基地的情况，与现行法律产生直接冲突。

改革试点探路“三权分置”

重庆市江津区吴滩镇金子村农民聂堂忠回乡流转了40多亩鱼塘准备发展乡村旅游，却面对资金不足困难。当地乡镇干部建议他用自家农房办理低压，向银行贷款，“没想到，不到一周，近20万元贷款就到手了，解了燃眉之急。”

记者采访获悉，重庆江津区作为全国农民住房财产权抵押贷款试点区，通过农房抵押贷款的“破冰”，盘活了宅基地、农房财产价值。截至2017年10月，全区农房抵押贷款余额接近10亿元，贷款规模较年初增长了1.1倍多。

正是看到农村宅基地在利用管理、用途管制等方面与新时代“三农”发展需求的不平衡不充分矛盾日益突出，近年来我国积极稳妥推进宅基地制度改革，并在一些地区配套探索农房抵押融资改革，进一步放活农民土地财产权。

业内人士告诉记者，改革试点地区正在推进的扩大宅基地用益物权、推动有偿使用、有偿自愿退出、实现土地财产权抵押、担保权能，重点就是要通过放活宅基地、农房使用权，赋予农民更多宅基地财产权利。这些改革试点，为宅基地“三权分置”提供了丰富的实践经验，有助于进一步理清改革的顶层设计思路。

例如，福建、江西等的一些全国宅基地制度改革试点区县，推动制度创新，通过宅基地的退出、置换、村集体内部流转等方式，建设农民公寓、住宅小区等，在保障村民住有所居的同时，也推动了土地节约集约利用。

在统一规划基础上，福建一些村社还探索农民宅基地有偿退出、置换机制，村里规划专门用地作为村民住宅小区，集中建设住房，村民将现有宅基地和房屋退出，用于置换住宅小区的新房，不愿意置换的，可通过宅基地有偿退出机制领取补偿款。通过宅基地退出和置换，不少行政村增加了建设用地指标，可以将这些土地用于道路、绿化等公共设施建设，改善村居环境。

同时，在确保农民“住有所居”的前提下，探索宅基地、农房租赁、抵押等，既提高了土地利用效率，也大幅增加了农民的财产性收入。为了让农民住房财产变成“活资本”，浙江一些地方探索建立农村宅基地基准地价体系，并公布宅基地基准地价体系，金融机构可以依据宅基地基准地价给予贷款。

“从基层实践来看，农房抵押融资，激活了宅基地财产权能，有助于解决贷款缺乏抵押物的难题。”中国人民银行江津中心支行副行长邓宗文向记者表示，放开农房抵押限制，使农民房屋从“死资源”变成了“活资产”。

多路探索“放活”使用权

重庆市国土房管局专家咨询委员会主任邱道持告诉记者，经过多年宅基地及其配套制度改革试点，各地有了较好的实践基础。“提出宅基地‘三权分置创新理念，为继续推动宅基地改革向纵深发展创造了条件，正当其时。”

他强调，宅基地“三权分置”的前提是落实集体所有权，重点是适度放活使用权，要回答好“宅基地使用权能不能流转、在什么范围内流转、如何实现有偿自愿退出”等问题。

在邱道持看来，此次改革政策表述已初步提出了宅基地“放活”的负面清单，即严守“三条底线”，即土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。在此负面清单之外，则应鼓励政策与实践创新。

可以探索灵活多样的宅基地流转方式，参考借鉴农村承包地流转已较为成熟的做法，采用出租、转让、入股等多种方式，灵活设置宅基地、农房使用权流转时间、收益等。例如，政策就可以规定，在严格限制“一户多宅”，保障本集体成员基本居住条件的前提下，经村民小组成员同意，宅基地使用权可以出租、抵押、赠与，也可以依法有偿转让给其他经济组织成员。

我国正在构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度和房地产长效机制，这其中，依托宅基地“三权分置”，适度放活宅基地、农房使用权，也可以使农房成为住房供给的“多渠道之一”，在有条件的地区，试点发展宅基地租赁市场，探索农房长租房模式。

目前，东部沿海一些地区已在探索由村集体将农民闲置用房的宅基地使用权统一回购，再进行转租，撬动了“空心村”的“二次创业”。对农村闲置房屋的流转，实质是一次城乡要素流动的改革，对盘活农村资源，增强农村集体经济、增加农民收入有积极作用。

邱道持认为，总体来看，农村住房尤其是城市近郊農村住房通过租赁等方式合法进入市场，有助于完善住房供应体系，同时受区域条件限制，能真正进入租赁市场的农房资源总体有限，应不会对房价造成大的影响。

服务乡村振兴战略

近期，国务院常务会议提出，村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标优先用于返乡下乡创业；允许利用宅基地建设生产用房创办小型加工项目。专家向记者表示，这与宅基地“三权分置”有紧密联系，既为创业就业人员提供了一定政策倾斜，也盘活了闲置农房和宅基地，是增加农民财产性收入、推动乡村振兴战略的具体实现手段之一。

长期以来，农村宅基地退出、有效变现渠道狭窄，主要是通过征地等途径，复垦后转为城镇建设用地指标。人进城、钱进城，建设用地指标也“进城”，建设用地安排“重城轻乡”的问题突出。为此，他认为，城镇化快速发展的背景下，“地随人走”无可厚非，“但当前，农村发展也进入了新时代，农村资源的激活、城乡资源的集合，都需要足够的建设用地载体。建设用地资源在城乡之间合理配置、增值收益应合理分配，应找到一个新的平衡点。”

他建议，在宅基地集约、节约化利用过程中，应进行试点，配套资金筹集、财政支持、金融扶持等政策资源，鼓励农村集体经济组织作为主体，在农民自愿有偿退出宅基地的过程中，将建设用地指标优先留在农村用于建设发展，使农民享受长久的土地经营收入。

摘自《瞭望》