城市更新下低碳社区养老服务格局构建

文◎李杨 姜超

一、前言

“十四五”时期，我国老年人口预计将达3亿，占比约22%，进入中度老龄化社会。党中央高度重视老龄工作，将推动积极应对人口老龄化上升为国家战略。目前，社区居家养老已经成为养老服务的大趋势，社区养老和家庭养老需要社区养老服务的有效供给，更要从顶层设计、政策举措等各层面推动新时代社区养老服务格局的深入突破，打造高质量社区养老服务模式。

城市更新是城镇化发展到一定阶段的必然。我国于2021年将“城市更新”写入政府工作报告，提升到国家战略层面，党的十九届五中全会和二十大提出实施城市更新行动。现代化城市发展要求的产业布局和人口重构中，社区成为产业和人口的重要空间载体之一，也是串联城市不同功能模块的介质。如何对社区进行更新改造，特别是对城市中心区老旧小区的改造，实现人民福祉与绿色发展低碳社区建设的有机结合，是推动旧城改造、建设宜居、绿色、韧性、智慧和人文城市的实践探索。

二、城市更新与社区养老服务的现状及问题

近年来，片区更新模式逐渐从“拆、改、留”转向“留、改、拆”，从“点状建筑更新”到“片区整体更新”进行转变。传统的地产开发式大规模改造在老旧社区不再普遍适用，“渐进式更新”与“微更新”成为新的趋势。老旧小区改造现状，主要举措为政府主导下的以提升老旧社区整体风貌和补齐社区公共服务设施，体现出一定的“微更新”功能性需求特征，但在满足社区对养老服务需求上仍存在很大不足。从养老服务视角出发，老旧社区更新改造主要体现为以下几个矛盾问题：

（一）老旧小区改造与社区养老服务功能统筹的矛盾

老旧社区改造首先要明确自身养老服务功能的定位，引入合适的养老产业，融合更多现代化功能，重新纳入城市有机整体。现有社区改造主要为公共设施配置，与丰富养老服务功能实现有较大差距；改造关注外部环境改善，与周边城市功能和业态未能有效融合，缺乏顶层设计和区域统筹。目前，一些先进城市如天津提出的“实施城市更新行动”中，已将老旧楼房加装电梯、无障碍设施和适老化设施建设改造任务列入更新项目，体现了更新改造与养老服务的初步结合。然而，更新改造的建设投入与社区居民实际适老服务需求、设施后期运维权责利等一系列配套机制尚不健全，对改造后的项目服务可持续性造成较大不确定性。

（二）居民多样化需求与养老服务空间不足的矛盾

老旧小区多建在主城区，社区内、外环境可改造和拓展空间均严重不足，使得居民多样化需求难以在有限空间内全面落地。空间制约矛盾的问题体现为，一是社区内部各居民主体类型对社区服务设施占用空间的需求与挤占矛盾逐年加大，如近年来频发的老年人健身娱乐与其他居民在公共设施上的使用矛盾，社区居家养老服务中心与社区其他功能场地共用等；二是现有社区生活圈对老旧社区适老服务的供给不足，如老年人特需的医疗、保健、购物等服务，造成大量老年人突破社区生活圈的流动和公共资源挤占，都显示出老旧社区功能服务空间建设不足的现状。

（三）有限资金来源与养老功能改造成效的矛盾

现有城市更新模式下的老旧社区改造资金来源以政府财政拨款为主。财政资金下基本采用统一改造建设模式，短时间内有利于城市社区质量的整体性提升，但单一政府部门主导下的改造容易缺乏有效的前期分析并与社区特征相结合，造成供需不匹配和建设资源浪费，有限的资金难以满足数量众多的社区及各种功能化的养老服务需求。

（四）盈利模式单一与持续运营的矛盾

养老产业是公认的朝阳产业，社区养老服务产品提供主要有政府采购和市场参与两种模式。现有社区更新框架主要考虑基础设施建设和公共服务质量提升，对养老服务的商业价值挖掘不足，传统的盈利模式无法激发市场主体参与积极性，产品服务持续运营困难。近年来各城市社区已经完成建造的老旧小区加装电梯、社区居家养老服务站（中心）等陆续发生运营困难和闲置现象，改造项目的可持续问题迫切成为相关部门进行社区更新改造前必须考虑的实施前提。

三、城市更新与低碳社区建设的现状及问题分析

低碳城市与低碳社区建设在我国起步较晚，“十四五”规划中明确实现双碳战略的重要任务。我国低碳省区低碳城市试点建设全面展开，关于低碳社区试点建设相关政策体系初步建立，低碳社区已经成为城市高质量发展的重要途径。城市更新主要指城市既有社区的微改造，城市更新下的低碳社区建设一是实现对传统社区生产和生活方式、价值观念的变革，二是通过绿化、节能等可持续发展措施实现降碳或零碳排放目标。城市更新和零碳理念作为现代社区建设的新要求，主要围绕各自体系特征开展工作，尚未形成两者在社区层面建设模式的有机结合，从而影响政策制定合理性和实施有效性。

（一）低碳化更新实践模式与实践行动脱离问题

低碳社区强调将低碳发展理念贯穿于规划、建设和行动的社区建设全过程实践模式，而城市更新下的低碳社区是对既有社区在“微改造”实施中的低碳化发展要求。因此，现阶段出台的低碳社区建设指南等相关文件对于既有社区低碳化改造缺乏具体的实践操作指导。同时，低碳社区建设的核心是实现化石能源零消耗，一般由低碳建筑、低碳交通出行和低碳生活环境营造三个方面构成。由于低碳社区中涉及的建筑、交通、低碳和社区环境存在显著的多主体性，而城市更新主要由住建部门主导、公共服务中的养老主要由民政部门主导，因此导致多部门协同、多主体参与的缺位，低碳社区建设缺少有效的评估、维护和监督机制，低碳化更新模式尚未形成。然而，在城市高质量发展的战略要求背景下，社区更新改造、低碳社区建设、养老社区建设已各自开展实践行动。

（二）民众参与社区可持续发展话语权缺失问题

现代基层治理模式下，既有社区建设不能缺少社区居民的广泛参与。现阶段低碳社区和社区更新的“自上而下”路径主要适用于建设初期的政府管理模式。而社区更新改造的主旨是提升社区居民的幸福感，则必须与社区民众的切实需求、特征化需求相结合。同时低碳社区的生活环境营造，具有突出的“自下而上”建设特征，既有社区更新改造亟需公众的积极参与，形成“社区居民互动－集体协作”的公众参与模式，强调社区民众在社区生活管理中的定位以及政策制定的话语权。我国公民绿色环保理念早已形成，但在社区层面的个人低碳行为和参与协作尚处于理解初期，在既有社区长期生活方式和行为习惯影响下，较难形成积极主动的责任意识和参与热情。

四、依托城市更新构建低碳社区居家养老服务格局的建议

在城镇化快速发展、产业结构和产业布局重大调整的多重加持下，城市中心区人口重构的老龄化、高龄化特征在“十四五”期间将更为显著。因此，迫切需要“自上而下”从顶层设计和城市治理视角对城市更新、低碳社区和养老服务体系进行统筹规划，也需要做好“自下而上”的全面准备。

（一）通过城市更新构建新型社区居家养老服务格局

城市更新改造的目的不仅要满足人的幸福感，更重要的是激活城市中心，提供全新的产业和功能载体。结合改造向“微更新”的发展要求以及城区老龄化的严峻现状，明确养老服务提升在城市更新社区层面的核心定位，以城市更新作为构建新型社区居家养老服务格局的时代契机。同时，强化社区更新在低碳化发展背景下的功能性和产业政策引领作用，突破传统的以民政或住建为主导的单一养老服务、社区更新格局，在社区层面将多政府服务部门、社区、社会主体、居民等纳入到社区养老服务体系中，构建城市更新与养老体系有机融合的社区养老服务新格局。依托城市更新的片区改造理念，打破传统社区间养老服务供需壁垒，以“共享、共治”理念实现新格局中多方主体的利益平衡，激发养老服务效能与产业价值，推动老旧社区焕发新活力重新融入城市机体。

（二）通过城市更新优化社区养老空间布局

充分优化社区每一平方米空间利用，以低碳建设技术为支撑，推进“微更新”下的低碳功能性改造。一是要注重“内部公共空间挖潜”，通过社区闲置公共空间或建筑，发挥低碳技术对无人管理的绿地、闲置地、可开发和提升的废弃建筑等进行更新改造，提供社区食堂等各类适老服务场所；二是做好社区空间共享，在水平空间做好相邻小区的不同养老服务优势共享，构建社区生活圈内低碳交通和低碳生活环境，在同一空间对不同时段、不同类型服务开展合理综合利用；三是对可用空间资源做好“社区养老”“居家养老”以及“老龄养老”“高龄养老”在不同功能需求上的合理配置，实现社区养老空间治理与养老、健康、社会参与等的服务功能复合化、特色化。

（三）通过城市更新推动养老产业结构升级

根据《养老产业统计分类（2020）》标准，依托城市更新在社区改造中的功能和产业载体特性，重点推进低碳化养老设施建设和增加社区养老空间，引入社会资本和专业资源重点开展养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、养老教育培训和人力资源服务、养老科技和智慧养老等功能性服务，挖掘和培育养老服务“朝阳产业”价值，提前做好“高龄养老”服务产业准备，全面推动养老产业在社区层面的结构升级，着力扩展盈利渠道解决微更新资金不足和运营持续力问题，促进片区养老公共服务供给均衡，激发社区养老产业活力。

五、结语

“社区”作为区域功能的重要组成部分，是贴近民生的“最后一公里”，是有效应对人口老龄化的关键平台，更是各类政策落实成效、展示城市发展水平和治理能力的试金石。依托城市更新在功能和产业上的载体特性，将养老服务纳入到片区更新与低碳社区建设的核心要素中，以社区养老服务微更新为着力点，切实增强老年人的幸福感、获得感、安全感，对改善民生、加强和创新社会治理、激发城市活力具有很好的探索价值。