以行政审批制度改革突破服务型政府建设

马敬仁

福建省晋江市行政审批服务中心30多个职能部门集中办公，实行“一站式、一条龙”服务。

行政审批制度改革的重点在于进一步理顺政府和市场、政府和社会之间的关系。这样既减轻了政府的压力与负担，有更多的精力处理自己的核心职责，社会也可以真正地步入成熟健康的阶段。

5月13日，围绕政府职能转变，改革行政审批制度，国务院专题召开全国电视电话会议，在全国范围进行动员部署。李克强总理认为，行政审批制度改革是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招，今年要开好头。他同时也明确告诫各级政府，要切实防止出现审批事项边减边增、明减暗增等问题。

管了不该管的是腐败诱因

党的十八大提出进一步加快政府职能转变步伐的改革目标。如何入手，可谓是千头万绪。但李克强总理明确指出，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，其原因在于，行政审批制度在政府配置资源、调节市场和维护社会稳定等方面发挥着非常重要的作用，但是行政审批作为一种手段，在解决市场失灵的同时也会因政府的有限理性等因素导致“政府失灵”，产生各种各样的负面问题。

行政审批有广义和狭义之分。广义的行政审批是指行政机关对行政管理相对人申请的任意事项进行审查批准的行政活动。狭义的行政审批专指行政许可，是指行政机关根据行政管理相对人的申请，依法赋予其从事某种国家管制事项的权利和资格的一种行政行为。

审批和许可之间也有明晰的区别：行政许可的范围较为狭窄，要求更为严格；就行政许可内容而言，行政管理相对人申请的事项是法律、法规、规章作了一般性禁止的事项或活动。而“非行政许可审批”主要是指内部行政审批。

当前，各级政府部门行政审批文件多、审批范围广、审批事项细、审批权力大、审批程序繁、审批效率低、审批成本高等现象，已经成为行政管理改革的突出问题。

这些问题对我国经济社会发展造成了极大的负面影响，不仅阻碍了市场机制在资源配置中作用的充分发挥，阻碍了企业及社会组织的自主发展，弱化了经济与社会管理主体的活力，也给寻租者制造了条件和机会，同时也是导致滥用权力和腐败的重要诱因。

改革推进

从1998年开始，全国许多地方相继开展了行政审批制度改革。2001年，国务院对全面推行这项改革作出部署，成立了专门负责这项改革工作的领导小组，领导小组办公室设在监察部。随后，为了加强组织领导，又成立了监察部牵头、12个部门组成的行政审批制度改革工作部际联席会议，进一步推进这项改革。

近年来，在各级政府行政审批制度改革中，采用了多种方式，大体上可以归为四类。

削减权力。把政府审批机关拥有巨大的审批权力的事项削减掉或者交给行业组织和机构，行政部门只保留关系国计民生的重大事项的审批权力。国务院经过先后四次对行政审批事项的清理削减，取消和调整了68个具有行政审批职能的部门和单位的1806项行政审批事项，占总数的50.1%,31个省区市累计削减行政审批事项22000多项。从这些简单的统计数据足以看出这次行政审批改革的力度。

再造流程。把行政审批改革前分散地受理各审批事项的部门集中起来,成立“办证大厅”。人们经常听到的“一站式办公”、“一条龙办理”就是指这种审批地点集中的审批办理方式。

合并程序。行政审批制度改革前，由于部门繁多、机构重叠、程序烦琐、责任不清,本来很容易审批的事项，由于审批部门的争权夺利或相互推诿，结果把简单的程序复杂化。所谓的变“串联审批”为“并联审批”就是将各个审批环节并联起来，清理不必要的审批流程，合并重复的环节，划清彼此的审批界线。

综合模式。前面提到的三种行政审批改革的方式,在实际的运用过程中，都自觉不自觉地相互融合。其实，很多地方的改革多是这三种模式的综合，不单一使用某一种模式。以上所谓的“并联审批”、“一站式办理”、“一条龙办公”等模式下设立的办证大厅皆是既削权力，又动场地，同时也合并程序的综合模式。

需要把握四大关系

新一轮转变政府职能的大幕已经拉开，但作为突破口的行政审批制度改革却是一项非常复杂的系统工程。在审核论证行政审批项目中，要严格按照行政许可法等法律法规的规定，遵循行政审批制度改革的原则，既要通过取消和下放审批项目，激发经济社会发展活力，又要加强监管，提高政府管理能力，维护经济社会秩序。总体上看，改革需要注意把握以下四个关系：

合法与合理的关系。对按现有法律法规设立的、与现实管理要求不相适应的行政审批项目，应提出取消或下放的建议，待按程序修法完成后，即可对社会公布。

职权与责任的关系。遵循权力与责任挂钩、与利益脱钩的原则，对一些部门出于管理风险的考虑而要求取消的项目，从该部门履行其法定职责的角度提出保留的建议；同时，对一些部门要求保留的项目，应从实际管理需要和防范廉政风险的角度，提出取消或下放的建议。对一些取消或下放后可能导致权责不清的项目，可暂不作调整。

需要与可行的关系。有的涉及多部门的审批项目从减少环节的角度应该取消，但在相关部门没有相应监管手段的情况下，取消审批后可能出现新的风险。对这些审批项目，暂时予以保留。

整体与部分的关系。有些审批项目包含了两个或两个以上的子项，有的子项应予取消或下放，有的子项则应暂予保留。因此，需要按照实事求是、稳步推进的原则，对这些审批项目进行拆分，分类做出处理，该取消的取消，该下放的下放。

说到底，行政审批制度改革的重点在于进一步理顺政府和市场、政府和社会之间的关系。政府应下放更多权利给社会，扶持社会组织等非政府组织，发掘蕴藏在社会之中的无限潜能，相信社会的力量能够解决更多的公共问题，而不是一揽子全包办，要从根本上改变过去政府管了许多不该管、又有很多必须管却没有管好的状况，让政府的职能归位。这样既减轻了政府的压力与负担，有更多的精力处理自己的核心职责，社会也可以真正地步入成熟健康的阶段。