重构政府价值必须有效分权

竹立家

竹立家 国家行政学院公共行政教研室主任、教授

随着国务院机构改革和职能转变方案的出台，新一轮大部制改革成为新阶段中国政府改革的焦点问题之一。政府机构改革一般被看作行政体制改革的重要组成部分，社会各界对本次机构改革成果的期望值很高，对通过机构改革解决目前改革与发展过程中遇到的矛盾和问题充满期待。

行政体制改革的核心内容就是要实现政府部门的权责一致，要“治软件”，而不是“治硬件”。硬件结构上，我认为已经初步适应了社会主义市场经济发展的要求。关键的问题是“软件不到位”，即有些政府部门的权责不一致。

现阶段我国行政体制改革的实质就是对政府价值的一次重构，使其更适应目前中国经济和社会发展的要求。改革的目标就是让政府转变职能，变成社会服务型政府和社会监管型政府；就是降低行政成本，就是向社会分权，实现社会的共同管理。而重构政府价值的意义就在于此。

行政体制改革势在必行

中国的发展有三个30年：第一个30年是1949年到1978年，这个30年以政治建设为中心，解决政权的巩固问题；第二个30年是1979年到2008年金融危机，以经济建设为中心，解决社会的普遍贫困问题；第三个30年是从2009年到未来的30年，以社会建设为中心，主要目的就是要解决社会的普遍不公正问题。可以说，从现在开始，从战略层面上讲，我们必须以社会公正为核心，切实推进政治行政体制改革和社会管理体制改革，确立人民群众在权力结构中的主体地位，在公共资源和公共价值分配上让人民群众具有“话语权”。

未来几年是我国深入推动科学发展、全面建设小康社会的关键时期，也是实现到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标的关键时期，必须全面贯彻落实科学发展观，着力破除制约科学发展的体制机制障碍，深入推进行政体制改革。

现在及今后一个时期，行政体制改革的重点是切实将政府职能转移到市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制，努力实现经济、社会、资源、环境的全面协调可持续发展。为此，须以加强公共服务为着力点，推动政府转型。一方面，该由政府管理的一定要管理好。比如基本公共服务方面，应通过合理的财力配置保障国民获得大体相同的基本公共服务。另一方面，不该由政府管理的一定要转移出去。应切实减少行政审批事项，积极推进事业单位改革、发展，培育可承接公共服务职能的社会组织，逐步形成政府、市场、社会既分工明确又相互协调的新型结构。

大部制改革有效解决了一些制约经济社会发展的体制和机制难题，但总体而言仍处于起步阶段，需要坚定、持续地深入推进，并与推动政府职能转变、理顺政府与市场、政府与社会的关系结合起来，同时需要防止和化解权力过于集中、领导职数过多、职能整合不到位、机构设置上下不衔接等问题。

中国社会经过30多年的改革开放，经济迅猛发展，社会的现代化程度空前提高，人们的权利意识快速增强，整个社会正处于一个关键转型期。在这一社会转型过程中，政府扮演着一个关键角色。政府能否真正履行好自己的职责，切实转变政府职能，政府机构改革是基本前提。只有政府机构设置与社会治理需求“合理对接”，政府对社会的有效治理才能实现。

随着文明的进步、社会的发展和中国经济水平与生活水平的提高，下一步要形成社会与政府共管的行政格局，政府的一些职能和权力要有序地下放或转移到社会组织或基层，从而使得政府的效率更高。

2011年8月1日，四川成都天府广场，美女城管劝导员头戴贝雷帽、脚穿轮滑鞋上岗巡逻执勤，用柔性劝导来打造成都一道特殊的风景线。

行政体制要与现代社会治理相适应

在当代世界，政府机构改革一般被看作行政体制改革的重要组成部分，是提高政府行政效率和效能、完善政府治理结构、更好履行政府职能、重构政府价值、实现有效分权、提高政府社会管理和公共服务能力的必要手段。

本次大部制改革的持续稳步推进，就是要逐步实现政府机构与现代社会治理要求相适应这一根本目的。

从现代世界各国的社会治理经验来看，政府机构一般分为两类：

第一类叫“政治行政机构”，主要指“内阁部委”这样的“政策制定和政策实施监督”部门，在我国也叫“大部制”。这样的政府机构数量很少，不承担具体的公共事务执行职能，各国根据本国的实际情况，一般设定在11到18个之间，我国目前确定在25个。我个人认为，这基本符合我国社会发展的实际情况。

第二类叫“官僚行政机构”，主要指具体承担“市场监管、社会管理、公共服务”等职能的政府“执行机构”。这样的机构一般很庞大，比如隶属于美国联邦政府的大大小小的执行机构大约有3000个，它们一般是按照国家相应的法律法规和公共政策独立运转，并接受来自政府内部、社会公众和立法机构的监督。对政府机构运行的监督，除了来自部委的政策性监督以外，还有来自政府内部审计、监察等方面的法律监督。

我们说的政府机构改革，一个很重要的方面是对政府机构进行“分类改革”，形成政府内部的“行政分权”。不能混淆政府政策机构和执行机构这两类机构之间的界限，简单合并同类项会使政府机构的职能更为混乱。

转变政府职能必须在政府机构内部形成三种“运行机制”，即绩效评估机制、责任机制、奖惩机制。特别是政府“执行机构”的改革，形成这三种机制才能为切实转变政府职能奠定制度性基础。政府机构改革的一个重要目的就是要重构政府价值，使政府机构的公共产品和服务效率更高、效果更好，让人民更满意。政府机构组织形式的变化如果没有真正带来机构内部运行机制的变化，那么政府的核心价值就很难实现，转变政府职能的目标就是一句空话。

转变政府职能必须实现“有效分权”。“有效分权”的含义有三点：一是在政府内部划分各级各类政府机构职能之间的权力边界，厘清权力清单，合理界定各级各类政府机构的权力性质，正确区分政策性机构与执行性机构的不同职能；二是权力下放，即尽量把上一级政府的权力向更切近服务对象的下一级政府下放，减少行政审批的程序和事项；三是权力转移，即政府权力向社会、企业甚至个人转移，大幅度减少行政审批事项，该管的管，不该管的不管，形成“政府的归政府、社会的归社会、市场的归市场”的现代社会的“共同治理”模式，真正使政府职能转变落到实处。

政府机构改革的核心是转变政府职能，而要实现转变政府职能这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的分权结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。只有这样，我们才能建立一个人民满意的政府，也才能实现大部制改革的目的。