以人口城镇化推进经济转型

迟福林 中国（海南）改革发展研究院院长

2010年3月17日，几名刚到上海浦东陆家嘴的农民工，在寻找自己打工的建设工地。

在内外发展环境发生深刻变化的特定背景下，未来5至10年，支撑中国发展转型的机遇和动力何在?我的看法是，由于城镇化，尤其是人口城镇化发展的空间巨大，未来十年中国经济仍将处于上升通道。以人口城镇化为支撑，加快消费主导的经济转型，充分释放国内巨大的需求潜力，尤其是消费需求潜力，将形成中国未来5至10年转型发展的突出优势和主要动力。由此，中国将走出一条公平可持续发展的新路。

城镇化蕴含巨大内需潜力

从国际经验看，当城镇化率为30%至70%时，城镇化处于快速发展阶段。按城镇常住人口统计，2011年中国的城镇化率为51.3%，正处于加速发展的区间。未来十年，中国城镇化不仅有很大的成长空间，并且还会迎来较快的发展速度。如果以年均1%至1.2%的速率推进，到2020年中国的城镇化率将提高到60%以上。

但51.3%的城镇化率是按照城镇常住人口统计的，这其中还包含了1.6亿农民工。按户籍计算，中国人口城镇化率则只有35%左右，远低于52%的世界平均水平。即使年均增长1.2个百分点，十年后中国人口城镇化率也只有47%，与目前的世界平均水平仍有一定差距。

考虑到十年后中国的发展前景，人口城镇化率的合理区间应不低于50%。也就是说，未来十年中国人口城镇化率的年均增长率应为1.5个百分点左右。从现实情况看，只要以农民工市民化为重点的相关改革到位，2020年达到50%以上的人口城镇化水平是有可能的。

按年均增长1.2个百分点计算，未来十年将有两亿农民进入城镇，加上现有的1.6亿农民工，新增城镇人口约四亿。按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，能够增加40万亿元的投资需求。从消费需求看，2011年城镇居民与农村居民人均消费比为3.3:1，农村劳动力及人口合理转入城镇就业和生活，其收入与消费必然会明显增加。

可以说，加快推进人口城镇化进程，以城镇化为主要载体扩大内需，充分释放城镇化的需求潜力，是中国走向公平可持续发展的立足点和战略重点。

以人口城镇化促进投资转型

以扩大消费促进投资转型。消费对经济的促进作用，不仅在于能够直接拉动增长，带动投资增长，而且能够引导投资结构优化调整。从短期看，消费是一个慢变量，投资对稳增长是至关重要的，稳增长确实需要稳投资。从中长期看，消费才是投资的根本目的，投资要有效地转化为消费，才能形成有效投资，并成为内在的增长动力。

尽快改变投资结构。当前，适应全社会消费需求的大趋势，需要尽快改变投资结构。首先，要加大公益性项目的投资。适应中国进入公共产品短缺时代公共需求全面快速增长的基本趋势，把投资的重点转向教育、医疗、社会保障等公共产品领域的投资上，将会起到多方面的积极效果：能够切实推动人口城镇化进程;能够提振国内消费预期;能够有效缩小城乡差距和化解社会矛盾。

其次，要加大消费供给能力的投资。由于经济结构调整的滞后，许多发展型消费需求并不能得到有效满足。例如，未来五年，随着文化需求的增长，中国文化产业增加值有可能从目前的3%上升至5%，预计需要四万亿元的投资。如果能够加大文化产业的投资，不仅可以将潜在的文化消费需求转化为现实的经济增长，还有望在加快服务业主导的经济结构转型升级方面取得重要突破。

优化投资来源。在市场经济条件下，投资的可持续取决于社会资本是否成为投资的主体。只有社会资本的投资占大头，经济才有活力，投资才可持续。当前的突出问题在于，政府与国有企业的投资增长过快，民营资本的投资明显不足。稳增长的首要条件是社会资本有稳定的投资信心。尽管实践中有一定的推进，但由于垄断行业改革的滞后，社会资本进入公益性领域和垄断性行业尚未有实质性破题。从具体情况来看，当前民营经济发展的主要障碍既有“政策玻璃门”的障碍，更有“利益玻璃门”的阻力。垄断行业的改革不尽快破题，民营资本的进入是很困难的。

关键是城镇化的制度创新

中国不尽快解决农民工市民化问题，将来所付出的代价恐怕远大于所谓的财政成本。

尽快“让农民工成为历史”。从总体上看，这不是个财力问题。关键在于中央层面的决心和政策与体制的突破。用三年左右的时间即可在全国范围内基本上使有条件的农民工市民化。中国不尽快解决农民工市民化问题，将来所付出的代价恐怕远大于所谓的财政成本。从多方面看，“十二五”初步解决有条件农民工市民化的时机成熟、条件具备，且有望近一两年在发达地区率先取得突破。

放开城乡二元的户籍限制。可以分三步放开户籍限制：一至两年内实现中小城镇户籍制度全面放开，同时加大中小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源配置要更多地向小城镇倾斜，为小城镇产业发展和外来人口就业定居创造条件；三至五年内实现大城市和特大城市户籍制度基本放开，东部沿海城市可以率先推进；八年内把城市户口、农村户口、农民“暂住证”等统一为“居住证”，实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。

统筹推进城乡土地制度一体化。一方面要尽快剥离土地的社会保障功能，尤其是在农村土地得不到物权保障、不能抵押贷款的情况下，不能硬性要求农民工以放弃土地权利为代价来获得城市基本公共服务；另一方面要切实保障农民的土地收益权。在符合城乡土地规划的前提下，建立完善的农村土地使用权的转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。

逐步实现城乡统一的人口政策。目前的人口生育政策跟城乡二元结构相匹配，造成了城乡居民生育权利的不平等，制约了城镇化和城乡一体化进程，并带来了老龄化等人口问题。适应人口城镇化的发展趋势，从改善人口结构和提高人口素质的现实需求出发，加快人口政策转型，逐步建立城乡统一的人口政策，促进人口长期均衡发展。

推进财税体制改革。地方政府过度依赖土地财政收入推动城镇化，既存在较高的风险，也非长久之计。关键在于深化财税体制改革，理顺中央与地方公共服务职责和财政分配关系，加快构建有利于人口城镇化的财税体制和多元化的投融资体制。

加快推进农村社区管理体制改革。城乡社区作为社会的基本单元，对加快城镇化进程、缩小城乡差别、提高广大农民生活质量和文明程度都具有重要意义。为此，应强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制，完善城乡社区的公共服务设施和网络，不断提高社会管理水平，逐步把社区建设成为城乡社会管理制度对接的平台。

调整行政区域体制。改革开放以来，各级政府推动各自行政区域经济的发展，自成体系、相对独立。城镇化的进程，基本也是在各自的行政区内配置资源，各自推进城镇化。

随着中国区域经济一体化蓬勃发展，城市与城市之间的经济合作、经济社会融合在加快。但由于原有行政区划体制，城市群之间形成了难以逾越的行政壁垒，不利于城市之间的要素流动与资源整合。因此，需要尽快打破现行行政体制束缚和行政区划壁垒，摒除行政主导下的资源配置方式，充分发挥市场配置资源的优势，使城市化按照经济社会发展的需求推进。

推进行政体制改革。中国城镇化进程中，行政力量和经济力量的推动作用都十分重要。面对以往行政主导城镇化的矛盾问题，应在有效发挥行政力量的同时，适应经济社会发展大趋势，走经济主导的城镇化发展之路。

未来十年，是中国转型发展具有历史性意义的关键时期。以人口城镇化为支撑，走向公平可持续，是中国现代化进程中二次转型与改革的战略目标。把握城镇化带来的历史机遇，需要在转型上取得共识，更需要在改革上取得共识：第一，坚持消费主导，把推进人口城镇化、释放13亿人的消费需求作为最大的经济结构调整;第二，坚持民富优先，使城镇化真正承载起扩大中等收入群体的重要功能，形成以中等收入群体为主的社会结构;第三，坚持绿色增长，推动绿色城镇化;第四，坚持市场主导，调动社会资本力量推进城镇化;第五，加快政府转型，以公共服务为中心转变政府职能，使政府能够有效地履行公共职责。