以行政体制改革为前提推进大部制

邓聿文

邓聿文 中央党校学习时报社副编审

如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

今年行政体制改革的一项重要内容是，按照大部制的要求，重组国务院各权力部门。

对于大部制，我们并不陌生。自国务院上一轮机构改革后，全国上下很多地方都在推进政府机构的大部制改革，引进了大部制的一些形式。不过，遗憾的是，除极少数外，多数地方的大部制改革，包括中央部委的大部制改革，基本上未能完全实现改革的初衷或目的。当初轰轰烈烈成立的大部门，最后都回到过去那种臃肿的状态，职能并未有本质的变化，甚至比过去更加臃肿，更加行政化和官僚化。这背后的原因，就在于我们简单理解了大部制改革，以为大部制就是把原来管理职能相似、业务范围趋同的一些部门简单地捏在一起，成立一个超级的综合性管理部门。

大部制这一概念是从西方国家引入的。上世纪七八十年代西方兴起了一场新公共管理运动重塑政府，再造公共管理部门，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理运动以及在这一理论指导下的大部制有它的生成条件，即是在一种民主、法治的环境中形成的。

对政府而言，民主法治首先意味着权力受到极大制约。换言之，在大部制改革中，存在着一个权力约束问题。大部制必以权力受到约束为前提。从这个角度看，我们所理解的大部制，天生就内含着缺陷，因为我们实行的大部制，政府的权力与过去相比，并未有什么减少。

权力不受约束的大部制会导致一种什么后果呢？过去几个部门分立，虽然办事效率低下，但部门之间为了私利，可能互相制约，现在把这些部门合在一起，成为一个超级部门，原来部门之间的分权就没有了，权力更加集中，就没有制约它们的力量了。此种情形下，政府一定会变得更加为所欲为。

另一方面，既然大部制是按照市场经济发展的要求，将职能相对接近的部门进行横向合并，拓宽管理幅度，那么它也就要求在合并各职能部门的同时，新部门的职能必须跟着转变。大部制改革必须同时要对政府的职能进行精简和转换，包括行政审批、价格管制权、资源控制权和对经济的干预权，都要大幅缩减。通过精简机构促进政府职能的转变，逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场社会调节。政府则重点做好宏观规划、政策制定、公共服务及监督管理工作，为社会创造一个好的发展环境，切实减少微观管理和具体的审批事项，从而使政府部门更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位要求。这才是大部制改革的核心。

如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

所以，大部制改革，部门的合并只是一种表象，实质是通过机构的归并来优化行政组织结构，转变政府职能，增强政府在公共服务、社会管理、经济调节方面的责任。这也是当前我国进一步深化行政管理体制改革的重点和方向。

作为处于“深水区”的改革，政府改革是中国全面改革的关键。目前经济社会发展中出现的一系列矛盾、问题和隐忧，归根溯源，是由政府改革不到位、体制不健全造成的。

对于政府改革，我们需要一个更宏观的视野来看待。因为政府改革或者确切地说，行政体制改革涉及党政关系、政民关系、政企关系、政事关系和政社关系的调整，涉及政府内部权责关系的调整、组织结构的调整和人员的调整，涉及公务员的切身利益。因此，如何在科学发展观的指导下，按照经济转轨和社会转型的现实需求推进行政体制改革的总体设计和统筹安排，使行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革相互促进、相互协调，就显得非常必要。

2008年3月23日，交通部的工作人员在即将摘下的交通部牌匾下留影。当天，新组建的交通运输部正式挂牌。

科学的改革战略有两大要点，一是着眼于全局，二是体现长远利益。进行行政体制改革的总体设计，是关于行政体制改革全局和长远的谋划，它包括行政体制改革的总目标和分目标（部门目标、区域目标和阶段目标）、行政体制改革的总体方案和具体方案、行政体制改革的实施步骤和相关政策，等等。

在全面建成小康社会的历史条件下，我国行政体制改革的总体设计应该是：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应，与民主政治相配套，既符合国际规则与国际惯例，又兼顾中国实际的公共行政体制。它的主要特征包括科学决策、权责对等、立足服务、依法行政、注重绩效、有力监督，目标是使政府管理成为一个获得公民认可、依托公共财政、提供公共服务、满足公共需求、奉行公共参与、恪守依法行政、承担公共责任、接受公共监督的公共行政体制。

为此，政府管理创新和改革的触角要有计划、有步骤地进入财政民主化改革、行政层级调整、政府间关系重构、民间组织发展、党政关系模式再造、制约权力体制的完善等敏感而关键领域，正确处理好党政关系和政企、政事、政社关系，加大政府职能转变力度，继续推进政府机构改革，依法规范中央与地方的职能和权限，积极培育和发展社会中介组织。

当前而言，政府行政管理体制改革要做到继续减少和规范行政审批，加强社会管理和公共服务，推进依法行政。具体来说，就是要以实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变为重点，使政府经济建设性主体向经济性公共服务主体转变，以此来提供经济可持续发展的体制保障；以基本公共服务均等化为重点，使政府尽快成为社会性公共服务的主体，以此来强化政府的再分配职能；以强化政府自身建设和改革为重点，使政府从部门利益、行业利益、地区利益中超脱出来，为社会公平正义提供重要的制度保障。其中，以下两方面在当下又具有迫切性。

一是依法明确政府的职责权限，包括中央政府与地方政府的职责权限、垂直管理部门和地方政府在相关领域的管理权责、政府各职能部门的职责权限、政府职能部门和内设机构各个岗位的职责，做到责任清晰、各司其职，事事有人负责。

二是将财政预算制度改革纳入行政管理体制改革范畴。公共财政是政府管理的基础，预算体现了政府职能的轨迹。但长期以来，我们将财政预算制度改革游离于行政管理体制改革之外，导致行政体制改革与财政体制改革相脱节。其实，预算改革对于政府职能转变来说是一根重要的指挥棒，对于社会来说是促进公平、改善民生的重要手段，因为没有预算，政府什么事都办不成。从这个角度看，财政预算制度改革是政府改革在管理和技术层面的最佳切入点和突破口。

总之，新阶段的行政体制改革具有明显的结构性、综合性和配套性的特点，要求我们审时度势，把握时机，整体部署，周密安排，统筹协调，积极稳妥地向前推进。只有在总体方案设计科学的前提下，才能够统筹安排和兼顾行政管理体制改革的长期目标和短期措施，使行政管理体制改革沿着既定的方向分步骤地推进。鉴此，有必要由一个超脱部门利益的机构牵头，组织包括相关专家在内的研讨班子，研讨和起草改革的总体方案，广泛征求各方面意见。而在这一过程中，大部制的改革路径可以看作是政府改革近期目标与长期目标的结合点。