财税改革“重头戏”怎么唱

贾康

贾康 财政部财政科学研究所所长

新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。在新一轮税改中，营改增、消费税和资源税这三项改革有望先行。

中共中央政治局召开会议6月30日审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。这意味着，全面深化改革中位置居前的“重头戏”——财税体制改革正式拉开了其新一轮深化推进的序幕。

新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。作为国家治理基础和重要支柱的“现代财政制度”的建立及其所关联的深化财税改革任务，应当从以下方面统筹考量。

分析现存“病理”

1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献是在于“三位一体”地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系，从行政性分权转为经济性分权，匹配于实现间接调控框架的构建，决非所谓“重启集权时代”之举。近年来批评之声不绝于耳的“地方隐性负债”、“土地财政”问题以及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题，其产生的根源决不是由于分税制，而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，造成了上述种种为人诟病的问题。所以，在大思路上要合乎实际、“对症下药”地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点，设计可行的深化改革方案。

我国省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的“病理分析”并不复杂，就是因为我国省以下还有市、县、乡镇，“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县（含县级市）、乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少共有五个层级，如何依20个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的。因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下迟迟未能进入分税制状态。往前看的出路，则在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。

界定“财权”与“事权”

财政体制安排中财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废，但二者属递进关系而非平行关系，较适当的“中央地方财力占比”是在正确处理经济性分权制度安排中从完善立法的授权开始，到事权、财权、税基、支出责任和举债权、产权配置合理化的各环节后自然生成的。中央、地方“两个积极性”的充分的合理的发挥，需要以理顺体制通盘安排为关键。

按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革、重构和优化中央—地方财税关系的基本原则与要领，是必须以合理界定各级政府职能即“事权与支出责任相适应”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。

这一体制安排如能建设到位，将使中国所有地区包括欠发达区域，都形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况，在“国家长治久安”的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇，服务于连通“中国梦”愿景的“五位一体”的科学发展。

为向以上体制框架推近，可以做并应尽快做的事项包括：由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权（支出责任）明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并在今后渐进地优化与细致化。尽快推进已建设多年的“金财”、“金税”、“金关”、“金审”、“金农”、“金盾”等十余个政府信息系统建设工程的联网和升级，切实形成服务于公共资源合理配置、各部门协作调控的信息共享平台和科学决策支撑平台。积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系，配合今后的公共债务特别是地方债务风险防控体系建设和公共财政建设。

新一轮财税体制改革，今明两年是关键。按照中央的部署和要求，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权与支出责任划分改革要基本达成共识。2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财税制度基本建立。

——财政部部长 楼继伟

优化税制体系

在优化和改进地方税体系过程中，结合短期可做之事与中长期追求目标，设计和推进税制改革的分步渐进配套方案，这包括：为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案；资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口，把“从价”机制扩大到煤炭并拉动新一轮解决我国基础能源产品理顺比价关系与价格形成机制的税价财联动配套改革；房地产税应积极加快立法适时扩大改革范围，积累经验凝聚共识求得突破性进展；环境税的改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作；个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合加上按家庭赡养因素调整扣除的改革方案，等等。同时，地方的合理收费、使用者付费制度，也应借鉴国际经验结合地区情况走向规范化，将收入纳入预算体系管理。

地方债的阳光化制度建设（包括规范的地方公债和市政债）应当在今后若干年间迈出较大步伐，以阳光融资置换、替代风险不易防控，绩效水平不够高的地方隐性负债。同时应大力推进公私合作伙伴关系（PPP）概念下的机制创新，以政策引导和经济契约方式，拉动民间资本、国内外社会财力进入基础设施、公共工程和公共服务领域，实现各方主体优势互补、风险共担、利益共享、绩效提升的“多赢”。

以信息系统和预测能力为支持，积极编制和发展完善中期滚动预算，即积极建立三至五年、引入权责发生制的跨年度预算（可先从中央级和若干地区的三年滚动预算编制入手），以利瞻前顾后，科学统筹协调各年度的财力分配，提升预算运行绩效水平。在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，消抑以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应，以及过多过滥的补助项目、税收优惠措施的副作用，加强财政支出全流程的绩效约束，结合配套改革和加强管理，压缩行政成本，追求预算资金综合绩效水平的提升。

应大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付，提高一般转移支付比重，整合专项转移支付并取消“地方配套”附带条件。在民生支出方面继续加大力度的同时，需要更加注重伴随机制创新与合理激励形成财政可持续性，处理好“雪中送炭”与“锦上添花”等基本关系以及短期利益与长期、根本利益的权衡。