副省级城市应急平台建设思考

周　巍

2006年出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》把“推进国家应急平台体系建设”列为“加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工作。《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》更是明确提出“十一五”期间建设“以国务院应急平台为中心，以省级和部门应急平台为枢纽，上下贯通、左右衔接、互联互通、信息共享、互有侧重、互为支撑、安全畅通的国家应急平台体系”。目前，应急平台建设已成为应急管理的一项重要基础性工作。

经过几年的研究和探索，中央一级的应急平台建设已见雏形，各省、市级的平台正在实施或已建成。但由于我国各省、各地区自然条件和经济社会发展重点差异比较大，应急处置重点也各不相同，因此在应急平台建设过程中面临的问题和困难各不相同，本文通过对当前副省级城市应急平台现状的分析，对副省级城市应急平台的建设进行思考并提出有关对策建议。

一、副省级城市应急平台的结构特点和定位

应急平台是指以公共安全科技为核心，以现代信息通信技术为支撑，软、硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，是实施应急预案、实现应急指挥决策的载体，具备日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等多方面功能。

副省级城市应急平台具有“多级、两维、一主线”的结构特点。“多级”指国家、省、市、县等多级，“两维”指政府与各级部门，“一主线”指以政府综合应急指挥场所为主线，实现纵向到底、横向到边的应急管理体系。

按照副省级城市应急平台的结构特点，副省级城市应急平台是国家应急平台体系的重要组成，是国务院应急平台和省级应急平台的纵向延伸；同时又是本地区应急平台体系的核心，承担本地区各部门专项应急平台和下级政府应急平台的信息和资源的总汇集和总调度的功能。

副省级城市应急平台在满足本地区应急管理工作需要的同时，实现与国务院应急平台、省级应急平台和县级应急平台互联互通，重点实现监测监控、信息报送、综合研判、指挥调度、移动应急平台和异地会商等主要功能，并向上级应急平台提供相关的数据、图像、语音和资料等。

二、副省级城市应急平台的现状

由于地理条件和区域经济差异，各地的应急管理的重点也各不相同，目前已建和在建的各副省级城市应急平台主要有两种方式：

一是以某项城市管理重点为目标，基于该相关管理重点的专项应急系统为核心建成的应急平台，主要以早期多警合一的接处警模式和结合图像监控的视频会议模式为主要代表。这种方式的主要特点是：由某个部门作为牵头单位进行建设和管理，而不是以政府应急管理部门为主体；应急指挥场所一般也建在牵头单位；对于其所侧重的目标，应急所需资源来源单一，标准容易统一，因此应急各环节耦合度高，系统简单，应急指挥调度高效；但这类平台并不能真正实现本地区应急信息和资源的总汇集和总调度的功能，也体现不了其作为本地区应急平台体系的核心地位和作用。

二是参照国家相关技术规范和标准，以综合应急管理为目标新建的真正意义上的综合应急平台。这类应急平台的特点是：以政府应急管理部门作为主体建设和管理，有专门的综合应急指挥大厅；互联互通设备、综合指挥调度系统、小型移动平台和安全保密设备等按国家应急平台体系规范严格统一；但是由于规划滞后和部门利益等原因，目前已建成的城市应急平台基本只是做到作为本级各专项应急平台的某个应用的终端去调用相关的数据和资料，政府综合应急平台仅仅只是一个本地区最高权限的信息调用者，而非一个信息共享的平台；各部门的专项应急平台技术标准不统一，各系统耦合度低，系统使用复杂，难以实现调度指挥的高效性。

三、副省级城市应急平台建设面临的问题

按照国家应急平台建设的有关规范和要求，目前副省级城市应急平台建设方式以上述第二种为主，就目前而言，普遍面临的问题有：

一是建设中的整合困难。在副省级城市应急平台建设中，经常会碰到各部门信息化程度参差不齐，应急所需的信息、数据来源复杂、格式不统一，造成整合困难，各部门应急平台之间无法实现资源共享，从而降低整体的应急管理水平，无法充分发挥应急平台的作用，严重的甚至影响相应的应急处置。其原因主要是各级应急平台建设标准不统一，上下左右不贯通，缺乏配套的地方指导意见和建设规范，特别是缺乏与互联互通有关的接口的强制标准，有些地方还存在部门保护主义等消极因素。

二是日常使用中的保障困难。应急平台的保障，主要包括系统可靠性、应急信息报送和数据更新及时性和灾前预警预测和灾时决策准确性三个方面。在已建成的省级应急平台中，因为通讯手段单一，环境适应性差，缺乏相关的专业运维队伍，应急平台往往只能满足日常值守而无法保障战时指挥调度的需要；由于应急平台体系还在建设，因此应急信息报送和数据更新及时性还缺乏各相关体制、制度上的保障，进而直接影响应急的预警预测和决策指挥的准确性；另外应急研究机构和经验丰富的应急专家队伍等软环境的缺位也直接影响了副省级城市应急平台灾前预测和灾时决策的水平。

四、副省级城市应急平台建设的对策建议

建设好副省级城市应急平台，这既是国家应急平台体系建设的需要，也是提高本级政府应急管理水平和能力的民生工程，建议重点从以下几个方面着手：

(一)结合本地区特点，做好规划，抓好突破口。应急研究和咨询单位提供的项目建议书一般都很全面和完善，却缺少实际可操作性。建议在规划上结合本地区自然、经济和社会的现实条件，在建设项目的选择上突出重点，抓好突破口，这样会使应急平台起到立竿见影的作用。如东部沿海城市台风灾害比较频繁，就应该考虑加强气象预测和水情监测方面的投入，特别要注重建设快速迅捷定向信息发布平台，以便人员的及时撤离和疏散。相对而言，西北部城市应急平台建设则应侧重暴风雪等灾害的应对。这样既可以集中有限的人、财、物资源，有计划分步骤推进副省级城市应急平台的建设，又解决了副省级城市应急平台因要兼顾国家、省级应急平台注重综合研判和异地会商，以及县级应急平台注重监控监测、指挥调度和定向信息发布的矛盾，避免项目建设的“大而全”和建设资金压力过大等问题。

(二)稳步推进标准规范的制订。目前，各地区和各有关部门在应急平台建设过程中，都急需相关各类技术标准规范和业务标准规范，以保证本地区各级应急平台的互联互通。但标准和规范的制定不是一蹴而就的，需要在实践中不断总结，特别是要结合本地区现有的实际情况。副省级城市在参照已有的国务院应急平台建设有关体系规划、指导意见、技术要求等前提下，综合省级应急平台的相关标准和要求，稳步推进本地区标准化工作，主要包括：一是遵循已有标准规范。采用通信、网络、数据交换等国家标准，规范网络互联、视频会议和图像接入等建设工作，遵循“有国家标准，采用国标，无国标则采用国际标准”的工作方针。二是新建标准规范。结合本地区业务特点，逐步建立和完善消息报送、业务流程、实时数据接入、数据库内容与同步更新和数据共享等标准化体系，保证本级应急平台技术体系统一，同时又要保证与国家和省级平台的一致。

(三)注重本地区现有业务系统和流程的梳理，以实现资源的整合和最大程度的共享。例如人口信息资源是应急平台所需的基本数据库之一，在应急平台建设时需建应急专用的人口信息资源库，而组成人口信息资源库的数据项分布在不同的部门，如人口户籍信息在公安，婚姻信息在民政，生育信息在计生、社会保障信息在劳动，组织和人事关系信息在人事。由于各部门的信息化建设基本都是从本系统和本部门的业务需求出发，缺乏统一规划，各自为政，所以造成信息互不相通，不能共享。现在就可以借应急平台建设的契机，对本地区的电子政务资源和业务系统进行一次全面的调查，通过梳理，尽可能将梳理后的结果结合到本地区电子政务建设规划的建设任务中，就可以更容易实现资源的整合和最大程度的共享。在这方面，一些副省级城市已经有很好的尝试，如宁波市在总结电子政务“十五”建设成果的基础上，依托政府信息资源共享与交换平台和政务网络，以公安人口信息为基础，整合其他相关部门的人口信息资源，逐步构建全市逻辑统一、物理分布的可共享人口基础信息库，并将其列为全市电子政务“十一五”发展规划具体建设任务，实现对人口基础信息的一致性、准确性、完整性的管理，为应急平台提供基本的人口数据信息，避免信息孤岛和重复建设，同时实现人口基础信息面向政府及社会的共享和综合应用。

(四)加强应急专业队伍的建设，提高日常保障水平，真正实现应急平台的平战结合。应急平台除了要满足日常值守的需要，还要能满足应急处置的需要，做到系统“开之能用”、人员“来之能战”。这就需要各种专业的技术保障队伍，包括应急平台的专业建设队伍、熟练操作的使用队伍、系统可靠运行的保障队伍和针对本地区应急需要的各种专业的应急处置队伍。专业队伍的建设要充分发挥本地区各专业部门、高校以及科研院所的科技力量，培养本地区的各专业应急人员，建立本地区高效、实干的应急专业队伍。

总之，综合应急平台的建设是一个长期复杂的过程。副省级城市更要明确应急管理的目标和重点，结合各地的实际业务特点，以提高应急管理能力为目的，以整合资源为抓手，不断完善，锐意进取，努力建设适合自身特点的综合性应急平台。

（作者单位：宁波市市委市政府信息中心）