国际组织与中美战略竞争*——演变、态势和影响

张贵洪 余 姣

本文主要从三个部分展开论述。首先，从冷战、冷战后和21世纪的历史发展脉络，梳理中美在国际组织中的战略竞争的演变过程，并分析这种竞争的特点和结果。其次，对特朗普政府时期和拜登执政以来中美在国际组织中的战略竞争的若干态势进行分析。再次，就中美在国际组织中的战略竞争对国际规则、国际秩序、国际领导权和全球治理的影响进行探讨。

一、中美在国际组织中的战略竞争演变

中国和美国是具有全球影响力的大国，战略合作和竞争始终贯穿中美关系发展的全过程。中美在国际组织中的战略竞争大致可以分为两个阶段。

第一阶段是从1949年新中国成立到冷战结束，中美关系经历了从战略对抗到战略和解再到战略合作的过程。新中国成立后采取“一边倒”的外交政策虽然使国家获得了发展机会，但也在一定程度上造成了外交上的不平衡，致使中美长期处于战略对抗之中，朝鲜战争是这种对抗的表现和结果。20世纪60年代末70年代初，国际环境和中美面临的主要外部威胁都发生了很大变化。1979年，中美建交不仅使双边关系得到全面发展，而且两国在地区和全球层面开展了战略合作。

无论是冷战时期还是冷战结束后，国际组织都是中美战略竞争的重要场所和对象。这突出表现在新中国重返联合国过程中的外交斗争、中美在联合国人权委员会的较量、新冠肺炎疫情（以下简称“疫情”）暴发后中美在世界卫生组织（以下简称“世卫组织”）的政治角逐等事例中。在此过程中，战略竞争的特点和结果、中美在其中的地位和策略表现出很大的不同。

第一，中美在中国重返联合国过程中的外交斗争。从1949年新中国成立到1971年中国重返联合国，中美在联合国内外进行了激烈的政治、外交和军事斗争。新中国成立后第一时间提出要求恢复在联合国的合法席位，但美国操纵联合国，否决相关提案，先后提出“缓议搁置”和“重要问题”案等，以各种手段阻挠恢复新中国在联合国的合法权利。直到1971年第26届联大，美国仍伙同一些国家提出“逆重要问题案”和“双重代表权案”，企图制造“两个中国”。但联大以压倒性多数通过第2758号决议，决定恢复中华人民共和国在联合国的一切权利。另外，这一时期中美在联合国围绕朝鲜战争和中国在联合国的席位问题的战略竞争中，美国明显处于优势和攻势，中国则处于劣势和守势。尽管重返联合国具有重大意义，但中国在联合国的地位和影响还非常有限，美国和西方国家主导着联合国大部分的决策和议程。美国还利用输出管制统筹委员会（也称“巴黎统筹委员会”）等国际组织对包括中国在内的社会主义国家进行禁运和贸易限制，通过组建东南亚条约组织等对中国进行围堵。

2006年人权理事会取代原来的人权委员会之后，中美在人权领域的战略竞争呈现新的特点。首先，中美人权对抗的攻守态势发生变化。尽管美国继续在涉藏、涉疆、涉港等所谓人权问题上指责中国，但是中国逐渐在人权问题上掌握主动权。中国从2001年开始每年发布《美国的人权纪录》，2013年起每年发布《美国侵犯人权报告》，针对美国国内存在的种种人权问题进行反击，并通过《反外国制裁法》进行反制。其次，中国建设性地开展人权对话和人权外交。中国提出的全面、多元、包容的人权观，以及构建人类命运共同体、以人民为中心、以发展促人权等理念得到越来越多国家的支持。中国还在人权理事会单独或共同提交“发展对享有所有人权的贡献”“在人权领域促进合作共赢”“促进和保护经济、社会、文化权利和消除不平等问题”等决议。再次，除了人权委员会和人权理事会，联合国大会第三委员会也是中美人权斗争的重要场所。拜登政府执政后，在人权问题上利用多个平台进一步加强对华施压。美国一方面重返联合国人权理事会，另一方面首次举办所谓“民主峰会”，并在成员更为广泛的联大第三委员会对中国人权状况进行抹黑。

二、中美在国际组织中的战略竞争态势

中美开展全方位战略竞争是从特朗普政府执政后开始的。特朗普政府时期，中美战略竞争主要集中在双边层面。美国重点在贸易、科技、金融、舆论、外交等领域对华开展竞争，搞对华脱钩。尽管这一时期国际组织尚未成为中美战略竞争的重点，但美国已开始有所行动。在地区层面，美国开始重视和加强美日印澳“四国机制”（QUAD）；在全球层面，美国的一些“退群”行为也是基于中国因素。这一时期，美国利用国际组织开展对华战略竞争的方式和特点包括三个方面。一是退出国际组织，理由是该国际组织被中国控制，失去了权威性和公平性，典型的例子是美国宣布退出世卫组织和人权理事会。二是阻止中国对国际组织的所谓“渗透”，如反对来自中国的候选人担任世界知识产权组织总干事，阻止中国倡导的理念载入国际组织的相关文件。三是在国际组织干涉中国内政，主要是无端指责中国在香港和南海等的政策和行动。

从特朗普政府四年和拜登政府近两年的对华政策和行动来看，国际组织成为中美战略竞争的新空间和新领域。中美战略竞争涉及军事安全、政治、外交、经济、科技、意识形态等领域，并且日益从双边和地区层面向全球层面扩展。中美围绕国际组织的战略竞争呈现以下主要态势。

第三，中美在国际组织的战略竞争中，美国仍居主导地位，但中国也有局部优势。俄乌冲突使西方国家的内部分歧和矛盾暂时得到搁置与缓和。以美国为代表的一些西方国家加强了团结和协调，共同实施并不断升级对俄制裁。在美国的倡导和推动下，已初步形成美国领导，由诸多双边同盟、美英澳三边安全伙伴关系、美日印澳“四国机制”、美英加澳新“五眼联盟”、七国集团、北约构成的一个抗衡中国的国际组织网络。一方面，七国集团和北约等美国主导的传统和西方国际组织的凝聚力有所加强。在欧洲，传统中立国瑞典和芬兰加入北约，北约将进一步向东拓展。在亚洲，北约的触角伸到了中国的周边地区。2022年4月，北约外长会首次邀请日本和韩国参加，韩国成为首个参与北约网络防御组织的亚洲国家。北约的“全球化”和“亚洲版北约”正加速形成，甚至北约的“亚洲分部”呼之欲出。另一方面，在“印太战略”的驱动下，AUKUS和QUAD等美国主导的小多边集团有扩大和深化的趋势。2018年5月，美军太平洋司令部更名为“印太司令部”，美国还专门设置了“印太事务协调员”一职。2022年5月，拜登访问韩国和日本期间，又启动“印太经济框架”作为“印太战略”的经济支柱，成为对华战略竞争的一个新工具。美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）称，此举将有效反制中国。美国还积极拉拢欧盟和东盟国家参与QUAD。

面对美国推动建立的遏华、反华国际组织网络，中国需要积极谋划具有自身特色的国际组织战略和网络。近年来，中国积极开展多边外交，在国际组织的话语权、影响力和决策权得到提升。中国还主导成立了若干新的国际组织，吸引了多个国际组织机构落户中国，利用主办国际组织峰会的机会提出中国倡议和方案，大力培养和输送国际组织人才。但中国的多边外交工作需要形成合力，建立有效的国际组织战略和网络。为适应中美战略竞争的需要，中国国际组织战略的重点是争取在国际组织中的主导权并扩大影响力。为此，需要把中国在国际组织的已有优势和贡献转化为决策权和话语权，同时尽快弥补中国在国际组织中职员规模小和机构总部、高层管理、特使顾问少等方面的短板。另外，中国需要积极组建以发展中国家为主的国际组织网络。这个网络主要包括三个层面：核心层是金砖国家合作机制和上海合作组织，同时包括亚洲基础设施投资银行和新开发银行等，中国在其中应占据主导地位；中间层是东盟和非盟等，中国已经与这些地区组织建立了比较稳定的合作伙伴关系；外层是七十七国集团和联合国贸易与发展会议等，包括130多个发展中国家。相对于美国主导的国际组织网络所拥有的军事和经济优势，中国谋划建立的这个国际组织网络成员广泛，有政治和文化优势，特别是在联合国还具有投票优势。

第四，国际组织是影响中美战略竞争未来走向的关键因素。由于疫情的影响以及大国战略竞争的持续，中美之间的双边互动已越来越困难。中美两国都面临大量紧迫的国内问题，但多边事务仍然是这两个最大经济体和全球性大国对外政策的重要方向。国际组织不仅是中美开展战略竞争的场所和手段，也是决定中美战略竞争走向合作还是冲突的关键因素。

亚太还是“印太”，体现了中美两国在国际组织进行战略竞争的不同取向。中国周边是中美之间开展地缘政治和国际组织双重竞争的重心。中国是典型的亚太国家，背靠亚欧大陆又面向太平洋。陆海兼具、以陆为主的地理特征决定了中国非常重视和积极参与亚洲和亚太地区的国际组织和机制，如上合组织、东盟、东亚峰会、亚信会议、亚太经合组织和博鳌论坛等。此外，中国还主导成立了亚洲基础设施投资银行，加入了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），并申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement,DEPA）。而作为两洋国家的美国一直以来主要通过双边同盟制衡亚洲陆上强国，其参加的亚太地区国际组织主要是亚太经合组织。强化“印太”概念，拉上印度，同时整合其在亚太地区的传统盟友，丰富“印太战略”的合作领域，加快其组织化和制度化建设，是美国通过国际组织或机制进行对华战略竞争的主要目的。

三、中美在国际组织中战略竞争的影响

作为世界上最大的两个经济体和联合国安理会常任理事国，中美之间的战略竞争的影响是全球性和根本性的。中美围绕国际组织的战略竞争更直接地体现在和影响到国际规则、国际秩序、国际领导权和全球治理。

第一，中美在国际组织的战略竞争影响到对国际规则的遵守和重塑。国际规则是国际社会成员共同遵守的行为规范，主要体现在国际法、国际条约和国际协议中。国际规则体系是国际秩序的前提和全球治理的基础。现有的国际规则体系主要是由以美国为首的西方国家制定并居主导地位。随着国际关系的嬗变和全球性问题的凸显，包括公共卫生和国际贸易在内的现有国际规则中不合理的部分需要改革和完善，而人工智能、数字技术、物联网等新技术和极地、深海、网络、太空等新兴领域需要制定新的国际规则。因此，对国际规则的遵守和重塑是国际合作和全球治理的应有之义。问题的实质是，国际规则不应由少数国家制定和解释，而应由所有会员国通过联合国和其他国际组织共同来决定和实施；国际规则要体现大多数国家而不是少数国家的利益和诉求；国际规则要包容不同意识形态和政治制度的国家，而不是以少数国家的价值观念作为判断和衡量的标准。

中美之间围绕利益、制度和价值的战略竞争，在国际组织中主要体现为规则竞争。中美规则竞争主要包括三个方面。

中国希望成为国际秩序的改良者。联合国实现了从基于权力的秩序到基于权力与规则并存的秩序的转变，这是人类进步和文明的体现。但不可否认的是，这个秩序存在不合理的地方，如霸权往往取代和超越规则，权力分配不公，中小国家缺少话语权，未能有效应对全球性挑战等。因此，中国一方面维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，另一方面又为改革和完善全球治理体系，构建更加公正合理、稳定有效的国际秩序而提出一系列倡议、主张和方案。从人类命运共同体和新型国际关系到“一带一路”，从全球发展倡议到全球安全倡议，都体现了中国为推动国际秩序的转型所作的努力和贡献。

第三，中美在国际组织的战略竞争影响到国际领导权的重组。二战结束后，美国主导成立了联合国等国际组织，确立了在战后国际秩序中的领导地位。冷战时期，美国又领导西方国家与以苏联为首的社会主义国家进行对抗。以苏联解体和东欧剧变为标志，美国又取得了冷战的胜利。1991年，美国在联合国的授权下领导多国部队取得海湾战争的胜利，美国的领导地位和领导力达到了顶峰。但是，冷战结束后，美国领导北约多次发动战争，干涉别国内政，其霸权主义和强权政治行为严重削弱了自身的威望和领导地位。2001年的“9·11”恐怖袭击事件、2008年的国际金融危机、2020年开始暴发的新冠肺炎疫情，都使美国的国力受损，其领导意愿和能力有所下降。特别是在特朗普政府时期，美国屡屡毁约、退群，主动放弃在国际组织中的领导权和责任，与多边主义背道而驰。

美国从维护其世界霸权地位和全球领导权的目标出发，将中国视为主要的威胁和挑战。在特朗普执政时期，美国发动贸易战，与中国脱钩，开展对华战略竞争。但是，“美国优先”的战略和单边主义政策在维护美国利益的同时也削弱了其国际领导力。拜登执政后，美国重拾多边外交，重返世卫组织和人权理事会等多个国际组织，更积极主动参与联合国事务，从而在一定程度上恢复了其国际领导地位。与此同时，美国一方面利用对俄制裁的机会加强七国集团和北约等传统西方国际组织的内部团结，另一方面通过不断充实和提升“印太战略”框架下的合作，与中国开展激烈的竞争，以展示其全球领导力。

中美在国际组织中的战略竞争的重要影响就在于，一方面，美国试图维护、恢复、重建其国际领导力；另一方面，中国在局部领域和地区显示出一定的领导力，发挥了引领性作用，但并不是领导者，更不具有全面的领导地位。国际领导权的重组还将是一个漫长的过程。

第四，中美在国际组织的战略竞争影响全球治理体系变革的未来走向。二战后全球治理体系的基本特征是霸权治理，以美国为代表的一些西方国家倡导成立并领导和主导全球经济治理体系。在以国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定为代表的全球经济组织中，这些西方国家控制和分享决策权、话语权和领导权，这是由这些国家在世界经济中的绝对优势地位所决定的。苏联和东欧国家通过华约组织等在政治上、安全上、战略上与以美国为代表的西方国家进行对抗和争夺，但经互会等经济组织并不能在经济上对西方主导的经济治理体系产生较大影响。20世纪50年代后兴起的不结盟运动和七十七国集团等提出建立国际政治经济新秩序的主张，虽然在政治上形成相对独立于东西方的“第三世界”，但经济上并未能从根本上挑战西方主导的全球经济治理体系。二战后的全球安全治理主要体现在安理会及其授权部署的维和行动。安理会由初期的11个国家扩大到后来的15个国家，其中5个常任理事国拥有绝对权力。冷战时期尽管西方阵营内部和东方阵营内部各自存在合作，但东西方之间的对抗仍是主流。

冷战后，全球治理体系出现变革和转型的趋势。变革和转型的一个重要特征就是霸权的衰落和合作的兴起，或者说，从由实力决定的权力型全球治理体系向以解决问题为导向的合作型全球治理体系转向。以千年发展目标、2030年可持续发展议程以及气候变化治理为代表，联合国推动和主导的全球治理取得重大进展。这些合作既不是以美国为代表的一些西方国家主导的，也不是安理会5个常任理事国决定的，而是在会员国广泛协商、许多国家集团多次谈判、非国家行为体积极参与的情况下开展的。大量新兴治理组织和机制，从二十国集团、金砖国家合作机制及其新开发银行、亚投行等组织型和机构型的治理机制到RCEP、CPTPP、DEPA等协议型和伙伴型的治理机制，其特征是没有霸权型的国家主导，而是以解决某类问题或应对治理赤字为目标而由各国协商推动。即使在全球安全治理领域，也出现去霸权化的倾向，传统的联合国维和行动向治理型的和平行动转型。预防冲突、建设和平、保持和平更需要“非权力型”的资源、能力和手段，而不是“权力型”的军事和经济力量，非国家行为体的作用也更加突出。在非传统安全问题治理中，各方合作的意愿和能力比霸权国自身的意愿和能力更为重要。

结 束 语

在大国战略竞争不断加剧的背景下，国际组织日益成为中美战略竞争的特殊而新型的领域。中美在国际组织的战略竞争既是两国利益和力量的体现，又具有制度和价值竞争的特点。与双边和地区竞争相比，中美在国际组织的战略竞争呈现很多新的特点。在战略竞争中，美国在综合实力上仍处于优势，但随着中国力量的不断上升，美国的优势在下降。这种力量对比的变化在国际组织中已得到体现。对此，美国一方面开始限制中国在国际组织中日益上升的影响力，另一方面则通过国际组织与中国开展战略竞争。

中美战略竞争无疑具有全球性和全局性的影响。在力量对比和国际环境不断变化的时空条件下，中美如何在国际组织中开展以规则、秩序、领导权和治理为核心内容的战略竞争是两国面临的共同挑战。对中美在国际组织的战略竞争进行梳理和分析，对其未来走向进行前瞻性的研判，不仅是学界需要深入探讨的重大课题，也是中国特色大国外交的迫切需要。

基于此，中国应坚持真正的多边主义，支持联合国等国际组织在维护现有规则和秩序的基础上进行改革和完善，更好地发挥中国在国际组织的建设性和引领性作用。同时，中美要致力于从全球视角处理双边关系。一方面，中美应利用国际组织在协商与合作方面的独特优势，积极管控竞争，使竞争的破坏性最小化，避免零和、破坏性强、无底线的恶性竞争。另一方面，中美应积极利用有限的合作空间打造良性的竞合关系，共同完善全球治理。中美在应对许多全球性挑战上的根本利益是一致的，双方需要在尊重对方核心利益的基础上借助国际组织在抗击疫情、应对气候变化、加强经贸合作以及人文交流等方面使中美关系保持健康、稳定。这不仅有益于中美两国以及两国人民的发展利益，也有利于世界的总体稳定与繁荣。