美国设计和领导联合国教科文组织何以失败*

刘莲莲 吴焕琼

一、美国对联合国教科文组织战略意图的形成

美国设计和领导联合国教科文组织（以下简称“教科文组织”）的战略意图从1943年开始萌芽，至1945年初正式成型，与美国领导二战后国际秩序的愿望伴随而生。其主要包含两方面内容。一是领导建立一个教育科学文化领域的全球性组织，并将之整合进自身对战后国际秩序的整体规划之中。二是将美国在该领域的利益和价值观植入教科文组织的组织方案之中，使之服务于未来的意识形态斗争。

（一）领导意图的产生

（二）获取领导权

（三）对拟建组织的重新定位

（四）凭借霸权地位将战略意图贯彻到组织法中

二、美国对联合国教科文组织的组织方案设计

国际组织的组织方案设计是发起国贯彻自身战略意图的重要渠道，主要包含组织规则设计和行动规则设计。美国在这些方面的多项设计塑造了教科文组织的运作模式，但也为后来的矛盾冲突形成了条件。

（一）组织规则设计

组织规则主要指组织形态架构，包含成员准入、机构设置、预算制定等内容。教科文组织由大会、执行局、秘书处三个主要部分或机构构成。和当时业已建立的联合国、国际货币基金组织、国际复兴开发银行等相比，教科文组织的组织规则设计具有若干方面较突出的特征。

（二）行动规则设计

所谓行动规则，是指教科文组织据以履行职能、开展活动的程序性规则，主要包含组织宗旨目标、议程设置、决策机制三方面内容，决定了其开展活动的方向和具体行为模式。行动规则的设计应以成员国的合作共识为根据，否则便可能动摇国际组织的合作根基。而美国主导下的教科文组织行动规则一开始便突破了成员共识，这也形成了后来成员间矛盾激化的条件。

三、教科文组织权力结构的演变及其后果

国际组织的组织方案是一套程序规则，规定了人们应当依照怎样的程序来处理具体事务。和实体规则不同，程序规则决定了成员应该如何去组建国际组织机构及开展活动，却不能决定国际组织机构和活动本身。尽管国际组织的组织方案本身具有稳定性，但它却可能在剧烈变动的环境中产生“棱镜”效应，延宕、弱化甚至逆转国际组织既有的权力结构和活动方向。

（一）大会准入规则和决策机制使“多数派”和“少数派”轮换与对抗

（二）执行局的“国家代表制”加剧了成员间的权力博弈

（三）选任规则使总干事注重多数国家意愿和偏好

四、组织方案缺陷的设计者责任

国际组织的初衷在于通过集体行动促进共同目标的实现，组织方案要服务而非偏离成员的共同目标。同时，组织方案是一套反复适用的程序性规则，应经得起国际政治环境变化的考验。为此，国际组织的设计者需要准确认知成员国的合作共识，全面了解国际组织的本质和运作规律，并将之植入组织方案之中，以保障国际组织在漫长岁月中始终保持既定方向。美国作为教科文组织的设计者，在组织方案的设计中突破成员共识而片面植入自身战略目标，对程序性规则的本质及其运营效果缺乏充分了解和预判。这种设计者责任可以根据设计者的主观心态分为主观过错责任和无过错的管理责任。

（一）设计者的主观过错责任

这是指设计者为了使国际组织服务自身私利而故意突破成员共识，违背国际组织的运作规律，对国际组织在实践中偏离方向的后果存在主观过错。美国在教科文组织设计中的主观过错责任主要体现在其为了服务于冷战期间的意识形态斗争而在组织宗旨目标设计、执行局机构改革等议题上僭越成员间共识、强行将突破合作范围的敏感议题纳入议程等方面。

第一，为服务自身对战后国际秩序的规划而突破成员共识设定国际组织的宗旨目标。主权国家间的合作以成员国同意为前提，被载入国际组织宪章的宗旨目标作为国家间合作的基本纲领，应当以成员共识为限。如若突破了成员共识，将违背成员国真实意志的目标强加于国际组织，就会扭曲成员国成立国际组织的初衷，损害国际组织的合作前景。

（二）设计者的管理责任

这是指国际组织的设计者并不具有违背成员国共识、扭曲国际组织宗旨目标的主观意图，而是由于未能准确把握国际组织运作规律、对制度设计的后果缺乏预见性等认识层面的原因，在国际组织制度设计上出现差错。美国作为设计者的管理责任主要体现在决策机制设计不合理、议程设置机制不完善、对总干事职权约束不力、预算制定上缺乏审慎的制度安排等方面。

但是，教科文组织总干事从选任到履职与上述国际组织或机制都存在一定差异。选任上，在执行局简单多数通过的规则下，起决定作用的始终是相对多数成员的意志。履职上，虽然教科文组织章程规定了执行局对总干事的监督权，但总干事在任期内也往往与执行局多数成员结成共生关系，这种监督权更多停留于纸面。

结 束 语

国际组织的组织方案塑造着成员在今后很长时期内的合作模式，其合理性对国际组织的存续具有基础性意义。在实践中，具有全球影响力的大国通常是国际组织的发起者和设计者，其在筹建国际组织的过程中能否充分掌握和顺应国际组织的运营规律，在组织宗旨、机构设置、行动规则、预算制定等方面遵循科学法则，既关系到国际组织的前景，也关系到设计者自身的战略利益。为此，作为国际组织设计者的大国应充分认识国际组织运营的一般原理，并放眼长远，将自身在全球治理中特定领域的战略利益和成员的共同目标结合起来，并植入国际组织的组织方案之中。对于中国而言，在未来更多担任国际组织设计者角色的场合，至少应注意以下若干问题。

第一，国际组织的宗旨设定上应始终以成员的合作共识为基础。各国参与多边合作的意愿、对多边合作范围和路径的共识是国际组织得以产生并获得生命力的力量之源。国际组织的宗旨是国际组织活动的基本纲领，决定了国际组织的主要工作目标和价值取向。设计者在设定国际组织的宗旨时必须紧扣成员国的合作共识。违背成员国的真实意愿、突破成员国的合作共识范围设定国际组织的宗旨，国际组织的合法性根基就会受到动摇，也可能导致国际组织内部的矛盾激化，是设计者必须预见和避免的问题。

第二，国际组织的组织规则设计上，应制定适宜的成员准入规则，确保国际组织全体机构的相对稳定性。政府间国际组织的会员身份承载着兼具政治性和功能性的意涵。这一身份的获取既意味着行为体参与某一特定功能领域的多边国际事务的权利，还意味着国际社会对行为体的自治能力和主权国家身份的认可，同时也直接影响国际组织内部的权力格局。发起国在国际组织的筹建中投入大量外交资源的情况下，也始终面临着被边缘化的风险。为避免这种情况，我们在设计国际组织时应高度重视成员准入制度的设计，将之与国际组织本身的定位、自身在多边合作领域的立场以及国际组织决策机制的设计结合起来，尽可能通过大国特殊否决权或者基于共识原则而获得的普通否决权来确保国际组织不因成员结构的变动而偏离初衷。

第三，国际组织的组织机构设计。执行机构的设计应以其工作效率和专业能力为导向。执行机构的职责在于依据大会决议制定行动方案和项目安排，将国家间共识落实为具体行动，行动的高效性和专业性是其履职表现的重要参数。要实现这一目标，执行机构在功能上应与全体机构区别与互补，避免出现二者重复或竞争的状况，进而避免执行机构成员的选任成为激化成员国矛盾的因素；在构成上应以专家和行业精英而非职业外交官为主体，确保其履职行为以落实全体机构决议而非各国自身利益为导向；规模上也不应过于庞大，席位数宜有所控制以免影响议事效率和凝聚共识的氛围。同时，作为国际组织的工作人员，执行机构成员因专业身份而获得的履职自由需以忠诚服务国际组织及其成员利益为限。国际组织秘书机构的设置上则应以确保秘书机构恪尽职守、忠诚履职为导向，注重建立对秘书机构人员的约束和监督制衡机制，尤其是要防止行政负责人或其他工作人员在人员选任、预算制定、项目开展等事项上形成与国际组织整体利益相左的集团利益。

第四，国际组织的行动规则设计。首先，要制定适宜的议程设置规则，尤其要重视超合作范围议题的筛除规则。国际组织的议程设置决定了国际组织活动的内容和空间，其制度设计是国际组织设计者应关注的重点。一方面，设计者应通过程序规则努力保证议程设置渠道的畅通，确保国际组织的宗旨目标得到落实；另一方面，设计者应通过程序规则来筛除那些突破成员共识、与国际组织本身宗旨相违背、不具有合作空间的议题，以确保国际组织不被个别国家或国家集团利用来打压其他成员国，避免其沦为成员政治斗争的场所。其次，要制定与国际组织宗旨相适应的决策规则。为了保障国际组织内部的团结氛围和决策的有效性，国际组织决策应始终以协商一致谋求共识为根本目标。在不能以共识原则通过决议的情况下，应根据议题本身的性质设定决策权分配和集中规则。对于关系到成员国切身利益、具有高度政治敏感性的事项，应适用高门槛的决策机制，将防止轻率通过决议而非促成快速通过决议视为首要目标。在特定国家存在特殊利益的领域，应考虑采用差异化的投票权分配和集中规则，并在具体决策中充分考虑当事方的意见和诉求。