政务数据共享的必要性

王蕤 杨春立 余坦

促进政务数据共享是提升政府治理能力、促进经济转型升级的有效途径和重要手段，推动政务数据共享是我国深化改革、转变职能、创新管理的重要举措。随着《政务信息资源共享管理暂行办法》和《政务信息系统整合共享实施方案》的发布，以及各项工作的落实与推进，我国政务数据共享工作取得明显成效。

开展政务数据共享的

主要经验

多地设立专职机构，强力敦促数据共享。各地方政府已充分认识到政务数据共享的重要性，纷纷出台机构改革方案，大数据管理局在各地挂牌并开始运转。据不完全统计，省级层面已设立山东省、广东省、贵州省、浙江省、福建省、吉林省、广西壮族自治区、河南省、江西省、内蒙古自治区、重庆市、上海市等 12个省级大数据管理机构;省级以下，已设立了沈阳市、广州市、成都市等21个地市大数据管理局。大数据管理机构在敦促数据共享和大数据建设方面发挥了重要作用。

定规则、定责权、定进度，切实落实工作方案。据统计，50%以上的中央部门制定了配套政策和工作制度，各省基本上都研究制定了具体的工作方案。92%的国务院部门进行了专题研究和部署;超过 80%的部门制定了配套政策和工作制度，积极推进落实。比如，国家发改委从解决群众办事堵点问题出发，印发了《关于加快推动政务服务“一网通办”着力破解群众办事堵点问题的通知》。交通运输部为进一步深入推进交通运输信息资源开放共享和融合应用，先后印发了《交通运输政务信息资源共享管理办法（试行）》《交通运输政务信息资源目录编制指南（试行）》《关于组织开展交通运输信息资源整合共享应用试点工作的通知》。贵州省为非涉密政务数据资源的采集、存储、共享、开放等“立规矩”，印发了《贵州省政务信息系统整合共享工作方案》《政务数据资源管理暫行办法》。工业和信息化部每月召开部领导专题会议，每周召开部电子政务建设领导小组办公室会议，每月印发工作简报;交通部、税务总局、海关总署等部委由部门主要领导和分管领导共同研究部署。

以基础设施和共享平台为载体，打通数据共享经脉。调研发现，电子政务内外网、政务数据共享交换平台已经成为各级政府部门统筹推进数据共享、支撑“数据多跑路”的必要通道。比如，北京、上海、江苏、浙江等省市推动各类业务专网向电子政务内、外网的分类迁移整合，支撑跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的服务能力明显增强。据统计，国家电子政务外网省、地市、县纵向覆盖率分别为 100%、100%和 96.1%，中央层面接入 148 个中央政务部门和相关单位，地方层面接入24.4 万个机构，各级政务大厅（服务中心）接入1967个。民政部、国资委等 28 个部门完成了内部网络整合，并与政务外网连接。各部门业务系统整体集中部署率达88%，专网与政务外网连接率达 87%。同时，以国家政务数据共享交换平台为核心枢纽的政务信息资源体系基本形成。目前，平台已横向连接 71 个中央部门和10个非中央部门，纵向连接 32个省级平台;平台的接口服务正快速增加，为促进“纵横联动”和“放管服”改革提供了有力支撑。

以试点树典型，积极开展数据共享实践。当前，围绕学籍学位学历认证、企业工商登记、不动产登记、精准扶贫、职业资格认定等领域，试点地区和相关部门开展了示范应用，积极探索政务数据共享的新模式，为化解政务数据共享难题探索可行路径。比如，南京市搭建综合管理系统和政务服务统一平台，推进部门间数据共享。兰州市依托政府数据共享交换平台，推进基础数据的跨部门、跨领域、跨行业共享。广州市的政务信息共享管理细则和资源目录，有效解决了“以谁的数据为准、能否共享、如何共享”等问题，市民办事基本不再重复提交材料。深圳市大力推进政务服务“八个一”工程，从审批制度流程和机构改革入手，创新政务服务模式。福建省探索电子证照建设应用，基本实现了企业办事的“一号申请”。

政务数据共享仍面临

四大问题

部门间数据共享意愿不强。在政务数据共享的实际推进过程中，有些部门出于数据控制的“思维惯性”、对共享后果的“未知恐惧”、部门利益的考虑，不愿主动进行数据共享。首先，共享的政务数据除落实服务机能外，还意味着要接受公众监督。政务数据共享平台能够有效识别相应机构可能存在的数据造假、谎报等问题，一些部门共享意愿自然不强，甚至产生抵触情绪。其次，有些部门碍于行政命令的强制性，共享不得不为，对核心数据加以封闭，共享的只是一些非核心数据，因此接入共享的政务数据不仅规模小，而且质量差，甚至存在失真、失准、失效、失稳等严重问题。据统计，仅有51%的部门能对信息目录进行及时更新，仅有53%的信息目录挂接了资源，导致很多数据需求部门无法准确查找所需信息，或者查到信息却无法获取对应的数据资源。

政务数据供需对接不畅。由于供需部门对数据的理解存在差异，所表述的共享数据不是同一指向物，造成共享的数据与实际需求错位，用户端也无法形成有效反馈以促动数据供给方的“服务升级”。长此恶性循环，供给方放任共享数据自流，共享平台难以为需求方提供良好的用户体验，已共享部门的驻留动机偏弱、未共享部门的接入动机不强，“双向废弃”的困境难以突破。据统计，有超过 166 项数据需求因平台上没有挂接资源而无法得到满足。江苏、浙江、广东等地也反映国家共享平台有很多信息目录没有挂接资源，导致共享受限。另一方面，部门互评结果显示，如果数据需求不具体，数据检索、挖掘可能无从下手。在很多情况下，数据需求方对本部门的核心关切并不明晰，存在提供的需求描述不具体，重复作业、难以一次到位等情况。

国家数据共享交换平台利用的深度和广度仍需提升。调研发现，虽然各地已在信息资源共享交换、数据开放、空间地理和物联网应用支撑等领域搭建了本地委办局数据需求共享对接平台，但由于制度约束、推广力度不大等原因，“数据孤岛”林立、信息误导频现，共享交换平台不仅无法在服务性、集约性方面发挥作用，反而可能引发“信任危机”，甚至影响各部门电子政务的推进。江苏、浙江、广东等地反映的问题主要体现在以下方面：国家共享平台有很多信息目录没有挂接资源，导致共享受限;部分跨地域、跨层级、跨部门的数据不能共享复用，数据需求单位或个人需要在多个平台和系统间重复注册登录，用户体验差，查询方式合理性有待调整和改善。同时，由于缺少统一标准和规划，大部分部门的电子政务系统模式并不统一，不同信息系统在数据存储形式、调用方式、业务系统接口等方面都存在差异，依然存在平台和数据库不能联网互通、数据调取不畅的现象，这些都不利于共享交换平台的应用。

相关法律法规体系尚不完备。一方面，电子证照的跨区域法律效力衔接缺乏统一规范，加之各地的地方性法规、规章各异，电子证照流动或转介应用时的法律效力通常难以得到保障。另一方面，我国数据权的相关法律规范尚不完善，基础数据权利制度的构建也处于起步阶段，围绕政务数据的所有权、控制权、使用权、解释权、安全照护权等产生的争讼，以及由此付出的法律成本是亟待回应的数据治理要点。此外，在政务数据共享过程中，由于数据传输基础设施、保密建制、监控手段与技术干预规则与标准都不甚完善，数据泄露、对隐私侵犯的追踪、制裁难度较大，政务数据共享中的个人数据保护问题又成为一大阻力。

加快政务数据共享的建议

加强数据资产归属管理，完善政府数据监管体系。部门对数据“不敢共享、不能共享、不愿共享”的核心症结是数据资产的权属界定不清晰，对政务数据的所有權、处置权、交易权、使用权、收益权等规范缺失。应进一步研究明确政务数据的归属权，界定数据产生部门、数据使用部门、数据共享管理部门等各方面的具体权利和职责，解决各部门的后顾之忧，避免政务数据产权归属“部门私有化”行为。同时，还应当在数据权属界定的基础上，通过合同机制、IT 审计等方式对数据使用者进行监督，保障数据使用的有序和可控。

围绕优化政务服务需求，拓展共享范围。针对数据供给与需求脱节问题，建议在相关主管部门的统筹安排下，深入贯彻落实国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》《“十三五”国家信息化规划》和《政务信息系统整合共享实施方案》等一系列政策文件要求。结合本地区、本部门的工作目标，强化对政务数据的梳理。要科学制定政务数据采集、共享、应用年度行动计划，以推动关联性强和业务协同量大的部门信息共享和与民生密切相关的政务数据共享为突破口，加速政务数据关联融合，扩大数据共享范围。

加强平台推广和技术创新，提高平台应用质效。结合信息惠民试点、“互联网+政务服务”试点、电子政务综合试点、数据综合试验区、公共信息资源开放试点等国家已有试点任务，以“让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵”为根本出发点，深化政务数据共享平台应用和推广。加大政务数据共享平台运用督促力度，定期组织开展对本地区、本部门政务数据共享平台的自查整改工作，强化评价考核，构建政务数据共享平台评价指标体系，开展对平台数据共享应用情况的评价、评估和推广服务。加强云计算、大数据、区块链等新技术在数据编目管理、交换传递、共享开放等方面的技术支撑能力，解决部门政务数据权责不清、难以实时更新、传统纸质证照不安全等问题，加快形成更加安全可控、灵活高效的整合共享创新方案。

健全政策法规体系，制定统一的数据标准规范。统一的数据采集和分类管理标准有利于政务数据的整合共享，方便各地区、各部门数据库之间的数据交换与接口连接。应加快制定政务数据采集、处理、提供、修改等各类标准规范，对原有信息资源进行标准化处理，规范数据共享的类型、方式、内容、对象和条件，破除数据共享的技术障碍。同时，由于我国现阶段还没有关于数据共享的专项立法，北京、上海、贵州等省市启动了相关地方立法，对今后的国家立法具有重要借鉴作用。充分吸收和借鉴地方经验，研究制定政务数据的相应法律制度，为政府数据共享提供强有力的法律支撑。