批准机关无权限定报批的地方性法规的数量

刘锦森

根据宪法“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，立法法确立了统一的、分层次的立法体制，这主要是为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方不同情况的需要。2015年3月立法法修改后，设区的市人大及其常委会立法数量由49个增加到314个（含30个自治州），增加了6.4倍。报批的地方性法规数量在增加的同时，也给对报批的地方性法规进行合法性审查批准的省、自治区人大常委会及其法制工作机构（以下简称批准机关及其审查工作机构）增加了数倍的工作量。由于报批法规数量的数倍增长与审查工作机构人员定数形成较大反差，于是，有的批准机关的审查工作机构对报批的地方性法规的数量作出了限制性规定，如：规定每一个设区的市或自治州的人大常委会每年报批的地方性法规的数量不超过2件。笔者认为，这种做法既无法满足本行政区域的立法需求，也不符合现实情况，更明显的是有悖于宪法、法律的有关规定。

首先，看看立法法的规定。立法法第72条第二款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定的地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”该条第五款规定：“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款的规定行使设区的市制定地方性法规的职权。”立法法第72条还规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区人大常委会批准后施行。省、自治区的人大常委会对报批的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区人大常委会在对报批的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

从立法法的上述规定看，很难找到限制设区的市和自治区州制定并报批地方性法规数量的规定和其他任何有关数量限制的前置性规定。根据公权力的行使按照“法无授权不可为”的法理分析，既然立法法并没有对报批的地方性法规的数量作出限制性规定，那么，批准机关的审查工作机构便无权擅自作出限制性规定。

其次，看看法定程序。作为人大常委会一个对报批的地方性法规进行合法性审查的工作机构，其职责只是根据法律的规定和常委会各工作机构的分工，对报批的地方性法规在工作层面进行合法性审查后提出审查意见，然后依法按程序分别向人大法制委员会、主任会议、人大常委会会议提交审查意见的报告，作出必要的说明。也就是说在对报批的地方性法规进行合法性审查时，批准机关的审查工作机构只能提出肯定或否定的审查意见或建议，并无权作出任何决定。至于批准与否或退回报批机关处理等方式，只能由批准机关依法按程序作出决定。

最后，看看宪法的规定。宪法第100条第二款规定：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人大常委会批准后施行。”由此看来，设区的市、自治州的人大及其常委会依法制定的地方性法规不仅仅是立法法、地方组织法等授予的立法权，而且还是一项宪法权力。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律地位和效力，神圣不可侵犯，必须严格遵守执行。从宪法的规定中，我们没有发现对报批的地方性法规的数量有限制的规定。同公权力“法无授权不可为”之法定原则一样，批准机关的审查工作机构无权对报批的地方性法规的数量作出限制性规定。

对于制定地方性法规应当遵循的原则，立法法对宪法和地方组织法的规定进行了重申，最重要的有三点：一是必须是有权机关依法按程序制定，也就是说制定地方性法规的主体只能是地方国家权力机关和其常设机关并且必须依照法定的程序制定;二是地方性法规的内容应当适应地方的实际情况，也就是说地方性法规的内容应当针对问题立法、立法解决实际问题，体现地方特色;三是地方性法規不得与上位法相抵触，也就是说地方性法规只能限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，不得超越上位法的规定。由此看来，设区的市和自治州的地方立法权，只能由本级地方国家权力机关在法定事项和权限范围内按程序行使，其他任可国家机关都不可行使地方立法权。由此，不容置疑，对报批的地方性法规的数量作出限制，就是对设区的市和自治州的人大及其常委会的立法权作出限制，这既违反宪法法律，也不能满足设区的市、自治州人大及其常委会行使地方立法权的实际需要。