加强对“两院”监督推进司法体制改革的思考和建议

黄浦区人大工作研究会法治组

党中央、国务院颁发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》（以下简称《实施方案》），明确了司法体制和社会体制改革的指导思想、目标任务和基本原则，是全面推进依法治国的重要战略部署。上海在先期试点的基础上全面推进司法体制改革，取得了很好的成效。司法体制改革，区级地方人民代表大会如何加强对“两院”工作监督，进一步提高监督工作的水平和实效，在深入学习调研的基础上，我们有如下的一些思考和建议：

一、避免思想误区，坚定对加强“两院”监督的信念

近年来，特别是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）出台后，区级人大对法律监督的认识有新的提高，取得许多新的成果。但在推进司法体制改革的进程中，仍存在着不同程度的模糊认识：一是“监督干预论”，认为司法体制改革强调“独立办案”，人大强调法律监督，会影响司法裁判，干预独立司法；二是“监督过场论”。认为人大对司法机关办案整体情况缺乏深入了解，只能对司法机关进行原则的、宏观的监督，难以深入。

地方人大监督司法工作、推进司法体制改革的必要性，有以下四个方面的理由：一是法理上的正当性。人民代表大会制度是我国的政体，是国家的根本政治制度。各级国家行政机关、审判机关和检察机关由相应的各级人大产生，对其负责并受其监督。我国政权的权力来源以及权力结构，决定了地方人大监督由其产生的地方“两院”具有法理上的正当性。二是现行法律的明确规定。监督法院和检察院的工作，是宪法和法律赋予人大的重要职权。地方人大及其常委会对同级“两院”的司法监督责无旁贷。《监督法》已就各级人大常委会对“一府两院”的监督作出了专门规定。三是司法体制改革的路径要求。推进司法体制改革，强调同步研究健全对司法权力的监督机制。特别是对法官、检察官依法行权的程序和措施实施监督，应成为人大监督的重要方面。四是司法现状的客观需要。当前，地方“两院”司法队伍的现状与人民群众对司法公正抱有的很大期待尚有差距。

实践证明，人大的依法监督不仅无碍“两院”依法独立行使审判权和检察权，相反是一种有力的支持和帮助。随着司法体制改革的不断深化，地方各级人大的司法监督工作也应当因势利导地进一步加强，监督司法工作的方式方法也亟待深入研究和进一步拓展创新。

二、抓住改革重点，不断增强对“两院”监督的针对性

《实施方案》强调，深化司法体制和社会体制改革主要集中在三个方面：一是保证公正司法、提高司法公信力。二是增强全民法治观念、推进法治社会建设。三是加强法治工作队伍建设。

肩负着对“两院”实施工作监督重任的各级人大，在推进司法体制改革的进程中必须围绕党和国家确定的司法改革核心和重点，推进以审判为中心的诉讼制度改革，建立健全依法独立办案的司法运行机制、办案质量终身责任制和责任追究制；推进以职业化为导向的司法队伍分类管理改革，科学合理优化司法队伍结构，探索建立法官、检察官的员额制、遴选（惩戒）等制度，遵循以宪法和法律赋予人大的工作权责认真实施监督工作。

推进和深化司法体制改革的过程，是人大监督司法工作的思想认识不断深化的过程，是人大监督司法工作的组织和队伍建设不断强化的过程，也是人大监督司法工作的具体制度和相关机制的逐渐构建与不断完善的动态过程。我们要以司法体制改革为契机，坚持与时俱进，推进地方人大的实践和理论创新，为全面落实依法治国的重要战略作出新贡献。

三、落实工作措施，切实提升对“两院”工作监督实效

1、明确工作重心，建立对“两院”工作全过程监督机制。全面推进司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，是“两院”当前和今后阶段的中心任务，也应成为区级人大工作监督的重心所在。要充分运用《监督法》所赋予人大的监督职责和权力，进一步拓宽和创新对“两院”工作监督的途径和方法，建立健全多层面、全过程的监督机制，更加切实有效地关注、支持和推进“两院”司法体制改革。一是提高人代会集中审议“两院”报告的质量。人大要聚焦司法体制改革进程，加强对报告审议的事前介入和事后跟踪督查。可探索人代会期间召开以司法体制改革为重点内容的“两院”工作报告专题审议会，开展面对面的交流，针对问题提出意见。二是发挥人大代表监督的主体作用。发挥代表广泛联系选民的优势，通过代表参加庭审旁听、参与案件执行，提出代表议案、建议等方式，强化司法监督。三是用好询问和质询。在综合分析“两院”办案数据的基础上，选择典型案例运用询问、质询等方式实施监督。四是拓展对“两院”工作监督的制度化途径。对“两院”重点工作进行专项视察，实地调研；建立人大常委会主任与“两院”负责人的情况交流等制度，实现监督与被监督的良性互动。五是利用网络平台监督。利用“两院”现有的网站了解相关工作，实施即时监督；实现“两院”法职人员基本信息数据库与人大网络动态信息互通共享；通过网络定期开展法官检察官履职评议，实现监督工作的具体化和便捷化等等。

2、聚焦难点问题，积极探索“专项监督”的新路子。在推进司法体制改革新形势下的人大的监督工作，一要抓住改革进程中出现的疑难问题，作为开展专项监督的重要内容。比如，立案制度从审核变为登记后，法院的立案数量大幅上升，办案力量面临空前压力，如何有效提高司法效率？又如，强调法官、检察官独立办案，结合贯彻有关《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》以及《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，如何推动和保障司法人员依法履职尽职等等，可以列为人大专项监督内容。二要针对执法过程中的突出问题，探索专项监督的有效方式。人大对“两院”的监督主要是对执法情况的监督，脱离具体案例就谈不上真正监督。要在综合分析“两院”办案数据的基础上，针对办案质量开展监督，围绕涉及司法不公等突出问题、社会反映较大的典型案件开展专项监督。三要建立制度，规范程序，将专项监督纳入法制轨道。要坚持以事实为依据，以法律为准绳，集体行使监督职权，在实践中进一步探索创新监督方式，增强监督工作法律效应，确保公正司法落到实处。

3、探索完善遴选制，依法行使好人大任免权。组建上海市法院、检察院遴选（惩戒）委员会，是上海司法改革试点的创举。设置这一制度目的是把好人大任命前的关口，为提升司法质量提供制度保障。根据上海司法体制改革的实施方案，区级层面不设相应机构。从探索完善入额遴选制度的角度，我们建议明确增加发挥区级人大贴近基层的优势，积极做好配合工作等规定。在程序性环节上作相应的改进，包括区“两院”在向市遴选（惩戒）委员会申报备选人员方案前，征询人大常委会意见；进一步规范任免程序，“两院”在对提请被任免人员时同时介绍考核、考试和遴选等情况。同时，还要加强对任命后的法官、检察官履职情况的跟踪监督，开展综合考察和评估。

4、注重民意反馈，发挥涉法涉诉信访工作的重要作用。办理涉法涉诉信访案件是人大联系群众、了解民意的重要渠道，也是推进司法体制改革，落实司法公正、实施责任追究的重要手段和必要环节。首先要加强人大自身的信访处理工作。一要健全人大办理信访工作的机构，调整充实工作力量，加强队伍建设；建立涉法涉诉信访与监督互动的机制。人大常委会要定期听取涉法涉诉信访工作情况的报告，深入研究突出问题。二要认真梳理分析涉法涉诉信访件，重点关注审判工作、检察工作中群众反映强烈、涉及司法不公的问题，并开展重点督办。同时要引导群众依法信访、依法解决问题，维护和促进社会稳定。其次是人大要重视和加强监督“两院”的信访处理工作。人大相关部门要建立规章制度，认真实施工作检查，通过调研走访、案件抽阅等形式，深入了解和掌握“两院”接访处理中的真实情况，督促其采取有效的措施解决突出的涉法涉诉信访，坚决纠正处理不当的案件。

5、配强监督力量，提升依法监督的综合能力。司法体制改革对人大监督工作提出了新的要求：监督者必须懂政策、知法律，必须具备相应的思想政治和业务素质。一要切实增加在常委会组成人员中专业人选的比重，树立人大司法监督的权威。二要加强内务司法工委的组织建设，配齐配强主任和委员，更好地履行法律监督和工作监督的职责。三要创造条件开展岗位锻炼，建立人大常委会相关工作人员与“两院”等司法机关专职人员之间交叉任职的机制，提升监督能力。四要形成监督的合力。加强与市人大相关部门的联系，争取具体的工作指导；外聘专家学者参与人大司法监督，提升专业化水平；加强与“两院”特聘的人民陪审员、人民检察监督员的联系，拓宽监督广度等。五要进一步形成司法监督的整体氛围，发挥人大代表履职的积极性；做好司法体制改革重要性的宣传普及工作，坚持人大实施司法监督信息公开，激发全民关心和参与的热情，进一步夯实推进司法体制改革的社会基础。